論文提要：中央高度重視涉訴信訪問題，因為其關系到法院的公信力和權威性，更影響社會的穩定和發展，因此要求法院系統和有關部門認真對待涉訴信訪問題，相關部門也在盡全力化解。但是，涉訴信訪的處理效果卻并不讓人滿意，近年來，最高人民法院接待的上訪數量逐年上升，而具體處理大部分涉訴信訪案件的基層法院也面臨越來越重的信訪壓力，很多基層法院越來越感到力不從心，涉訴信訪已經和”執行難”一樣成為全國法院普遍性的工作難題。而另一方面，我們國家早已將依法治國作為一項基本國策，社會各界共同期待司法公正，法治也是現代社會政治民主、進步的重要標志，是我們國家經濟發展和社會穩定的重要保證。可是因為種種原因，我國法院的司法公信力和權威性不高，部分人民群眾對法院不信任，對法院的判決書持懷疑態度，上訪甚至纏訪、鬧訪，不可否認，有些涉訴信訪有些確實糾正了司法機關的部分錯誤，但是從立案就開始的涉訴信訪，對法院正常的司法秩序造成了干擾。法院是審判機關，依法行使審判權是法治國家的常態，而涉訴信訪在某種意義上是一種非常態的解決問題的方式，我們國家現在處于矛盾多發期，并且有我們特殊的國情，不可能一舉解決涉訴信訪的問題，本文試圖從理論上對涉訴信訪的應對和解決做一些探討，以期對實踐有些許幫助。

 

引　言

 

我們國家對法治的追求已逾百年，從清末法治第一次傳入我國到現在我們國家法治建設的平穩開展，我們已經走過了最艱難的一段路程，但是對司法公正的追求仍是全社會的共同期待，我們在法治建設的道路上還有很長的路要走，而且這條路注定艱難萬險。涉訴信訪就是我們在追求司法公正的道路上要面臨的一個重大問題，涉訴信訪是該去還是該留，該怎么去，怎么留，如何才能既保證經濟社會的穩定發展又實現法治建設的長足進步，這些都是問題，本文認為，司法是法治國家解決糾紛的常態機制，而涉訴信訪則是非常態機制，應該要進行改革，逐步解決涉訴信訪問題，不斷推進我國司法公正，推進我國法治國家的建設。

 

一、信訪與涉訴信訪

 

（一）         信訪制度的初衷及發展

 

信訪制度起源于新中國成立后，當時中國共產黨作為剛剛執政的一個大黨，注重傾聽人民的心聲，把信訪作為黨和政府加強與人民聯系的一種方法。隨著時代的發展，從《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》到《國務院關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》到《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》到國務院《信訪條例》，信訪制度的發展過程是一個邊實踐探索、邊向法治軌道靠近的過程。信訪制度是帶有中國特色的制度，反映的是我黨群眾路線和密切聯系群眾的工作作風，我國《憲法》第二十七條規定：”一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”第四十一條規定：”中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”這些規定，可以看做是信訪的憲法依據[1][1]。而行政法規《信訪條例》則是信訪工作開展的具體法律依據。

 

（二）涉訴信訪的提出及現狀

 

涉訴信訪是在2004年1月由時任最高人民法院院長的肖揚同志在長沙召開全國涉訴信訪工作會議上首次提出的，此后，”涉訴信訪”就成為專指法院的概念。[2][2]雖然”涉訴信訪”概念未經過嚴格的學術推敲，但根據其使用初衷，結合”信訪”概念，有學者給涉訴信訪做出以下定義：涉訴信訪，專指已經或應當被人民法院受理，或者已經進入訴訟、執行程序的案件中，有利害關系的當事人對法院的作為、不作為或者生效裁判，提出申訴、再審申請，或者提出其他與人民法院審理案件有關的事項，依法應由人民法院處理的活動。[3][3]中央高度重視涉訴信訪問題，因為其關系到法院的公信力和權威性，更影響社會的穩定和發展，因此要求法院系統和有關部門認真對待涉訴信訪問題，相關部門也在盡全力化解涉訴信訪問題。但是，涉訴信訪的處理效果卻并不讓人滿意，近年來，最高人民法院接待的上訪數量逐年上升，而具體處理大部分涉訴信訪案件的基層法院也面臨越來越重的信訪壓力，很多基層法院越來越感到力不從心，涉訴信訪已經和”執行難”一樣成為全國法院普遍性的工作難題。

 

二、涉訴信訪對司法公正的影響

 

（一）司法公正與司法獨立

 

我國的司法獨立在憲法上的表述為”人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關，社會團體和個人的干涉。”同時法官法第八條與其他有關法律法規為法官獨立行使職責提供了保障，并也已正式簽署聯合國《公民權利和政治權利國際公約》，承認法院內部實行法官獨立審判，以順應世界潮流。[4][4]

 

司法獨立是司法公正的基本條件，能夠有效地維護法官客觀中立、不偏不倚的立場，實現訴訟中的實體公正和程序公正；否則法官不保持中立而屈從于外部的各種干涉和壓力，就可能做出偏向某一方當事人的不公正的判決。美國法學家亨利。米斯認為：”在法官作出判決的瞬間，被別的觀點，或被任何形式的外部權勢或壓力所控制或影響，法官就不復存在了 --法院必須擺脫脅迫，不受任何控制和影響，否則他們便不再是法院了。” 司法活動可能受到各種社會因素的影響，在司法過程中，諸多方面會出于不同目的而企圖干預司法，司法獨立能夠有效地排除各種非法干預，使得非法外部因素無法介入，從而嚴格的保護司法。

 

（二）從一個個案看涉訴信訪對司法公正的影響

 

筆者作為蘇南某基層法院的一名普通干警，曾經遇到這樣一個案件，充分反映了涉訴信訪對司法公正的影響：2001年2月19日，某鎮某村民委員會與其下屬第六村民小組簽訂協議一份，協議明確該村小學老學校權屬由該村委會所有，考慮到新校址有關原因，作為居民點安排該村六組農民建房。該地安排兩戶建房，但建房必須按規劃要求實施，并明確了補償等事項。2001年3月8日，該村六組與原告簽訂協議書一份，協議明確該小學老校址大部分土地權屬該村六組所有，該村六組同意將該宗土地劃給原告建房，該宗土地上的所有樹木、房產歸原告所有，并明確了界址、土地補償費總價及支付時間和違約責任等。村民代表和原告的代表其父親周某某分別在協議書上簽字，周某某并以其名向同心村六組繳納全部土地補償費19萬元。原告以這兩份協議和土地補償費的收據證明該小學老校址的土地及其上的房屋、樹木等附著物歸其所有。而被告提出其與原告父親周某某系親兄弟，該土地及房屋等財產由其與周某某共同購買，被告提供了其與周某某的姐妹、兄弟和幾位鄉鄰的證言，還提供了雙方之間的結算清單證明其主張。辦案法官在向審委會匯報的材料中寫道”需要說明的問題2、原一、二審中，原告的父親周某某多次進行信訪，中院領導曾作出批示。本案審理過程中，周盛富又多次到本院及人大進行信訪，并流露過激言語。”除了從該案查明的事實及證據來看，”且從信訪情況看，如裁判結果對原告不利，可能引起激訪或不可預知的事件。””因此，應判決支持原告的訴訟請求。”--這是合議庭的第一種意見。[5][5]

 

法官辦案要考慮法律效果和社會效果的統一，但是筆者有時候會想，很多事情是魚與熊掌不可兼得，在案件審理過程中法律效果和社會效果真的能都統一嗎？筆者認為至少在一部分案件中，法律效果和社會效果是不能統一的，因為總有那么一部分當事人會執著于自己其實不應得的那部分利益，那么在這種情況下法官應該怎么辦案？筆者認為，法官應該忠于法律，忠于自己對案件證據事實的判斷，而不應該因為一方的信訪而改變裁判傾向。即使要追求社會效果，也應當是在裁判之后，做好當事人的服判息訴工作，在案件審理過程中法官應當是獨立而公正的，不應當受到任何不正當壓力的影響，只有這樣才能樹立法律的權威，法律不會因為某個人也不會因為某位領導的指示而改變其運行軌跡，公民應當遵守法律而不是企圖挑戰法律。

 

（三）從社會大環境看涉訴信訪對司法公正的影響

 

近年來隨著我國體制改革的深入，利益格局的重新調整，各種深層次的社會矛盾和社會問題日漸顯露，[6][6]涉法涉訴信訪問題大量增加，基層法院面臨越來越重的信訪壓力，而另一方面，我們國家早已將依法治國作為一項基本國策，社會各界共同期待司法公正，法治也是現代社會政治民主、進步的重要標志，是我們國家經濟發展和社會穩定的重要保證。可是因為種種原因，我國法院的司法公信力和權威性不高，部分人民群眾對法院不信任，對法院的判決書持懷疑態度，上訪甚至纏訪、鬧訪，不可否認，有些涉訴信訪有些確實糾正了司法機關的部分錯誤，但是從立案就開始的涉訴信訪，對法院正常的司法秩序造成了干擾。

 

法院的審判程序有著明確的法律規定，法官辦案的依據應當是法律，而不是當事人的各種利益訴求和領導的個人指示。即使法院的工作有錯誤，也應當通過法定的上訴、申請再審等程序來解決，可是從我國當前的社會大環境來看，一是司法制度尚不夠完善，當事人申請再審面臨各種困難。第二點也是最重要的一點是我國經濟社會發展尚未達到這樣一個民眾普遍信仰法律、以法律作為解決問題的主要手段的階段。很多當事人信權不信法，再加上信訪成本比較低，于是信訪成了民眾解決問題的重要途徑，雖然通過信訪解決的問題并不多，但在很多民眾心里仍然是權大于法，領導的指示大于法律規定。

 

這種不良的社會風氣導致涉訴信訪盛行，而這種涉訴信訪對法院來說就是一種不正當的壓力，法官可能為了平息信訪，為了完成領導的指示，為了追求辦案的社會效果，而部分犧牲沒有信訪的一方的合法利益，從而出現會吵會鬧的占便宜，老實人吃虧的局面，這對于我國司法公正的推進是極為不利的。

 

三、常態與非常態：司法公正與涉訴信訪

 

（一）西方法治經驗：常態的司法公正

 

法治即法的統治，強調法律作為一種社會治理工具在社會生活中的至上地位，并且關切民主、人權、自由等價值目標。法治是依據法律的治理。法治實際上包含了許多層面的含義，它是指一種治國的方略、社會調控方式，法治是與人治相對立的一種治國方略。法治強調以法治國、法律至上，法律具有最高的地位。亞里斯多德就明確提出”法治應當優于一人之治”。法治還是指一種法律價值、法律精神，一種社會理想，指通過這種治國的方式、原則和制度的實現而形成的一種社會狀態。[7][7]

 

西方法諺云：”司法是正義的最后防線。” 在一個法治社會，司法應該是糾紛解決的最后也是最權威的途徑，從古希臘羅馬產生以來至今西方不同歷史時期法治理論具有重大的發展和變化，法治實踐更是不斷進步，但法的普遍約束力，法律的權威性沒有改變。只要有法，也就意味著存在法治，就是存在一種人人都應該遵守和執行的規范體系[8][8]。那么人們遇到矛盾糾紛就應當訴諸法律，通過居中第三方法院的審判公平的解決問題，這種審判應當獨立而公正，不受某一方當事人的不正當影響，也不應屈從于更大的權力。

 

從法治國家的常態來看，法院是國家審判機關，依法行使審判權，國家通過立法和一系列措施來保障法官獨立公正地審理案件。這些措施包括較高的任職資格保障法官的質量、法官的身份保障制度、嚴格的彈劾懲戒程序、保障法官內部獨立的措施等等。因為司法工作特別是審判工作有其自身的特點，必須有措施來保證審判的獨立和公正，西方國家在長期的法治實踐中所形成的這一系列做法有值得我們借鑒的地方。只有實現了常態的司法公正，司法才能成為維護社會穩定，實現社會公平正義的最后一道防線，法治國家的建設才可能實現。

 

（二）我國法治建設存在的難題：非常態的涉訴信訪

 

“依法治國，建設社會主義法治國家”的提出，對我國有重要的意義。1999年3月15日，第九屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國憲法》第13條修正案，在《憲法》第5條增加一款，明確規定：”中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”這就以根本大法的形式把依法治國的治國方略上升為一項基本的法律原則。

 

我們國家建設法治國家的大目標不會改變，涉訴信訪由于其更多的是依靠領導的權威和社會影響力而不是法律來解決問題，只能是法治國家解決矛盾糾紛的非常態機制，如果民眾更多的依賴涉訴信訪來實現其合法權益，那么我們國家司法公正必然會受到影響，我們的法治建設進程也會受到阻礙，因此，從長遠來說，涉訴信訪應該逐漸淡出歷史舞臺。但是，另一方面，我國的具體國情決定了我國法治道路不可能一帆風順，涉訴信訪的存在有其歷史必然性和現實土壤，從歷史來看，我國幾千年來的人治傳統和法治資源的匱乏導致當前我國民眾法治思想比較薄弱。我國長期以來缺乏法治的本土文化淵源，有比較濃厚的”清官意識”，同時中國人自古以來就有”厭訴”的傳統，信人不信法。從現實來看，我國處于社會轉型期，雖然總體上經濟飛速發展，但與經濟發展相適應的政治組織、社會結構發展卻嚴重滯后，存在一系列嚴重的社會問題，如社會弱勢群體缺乏完善的社會保障，社會道德底線被屢屢擊破，城鄉二元結構繼續加劇，城鄉差距、貧富差距、地區差距、行業差距等繼續加劇，城市中出現新的階層，如農民工、下崗職工權利缺乏保障，又缺乏意愿表達渠道和救濟途徑，[9][9]等等。因此，我們不可能一舉解決涉訴信訪，只能通過一系列綜合措施逐步化解信訪頑疾。

 

四、涉訴信訪改革與司法公正

 

（一）涉訴信訪改革應該是一個漸進的過程

 

在社會主義大國的我國，穩定是頭等大事，更何況我國現階段社會矛盾突出，涉訴信訪不可能短時間內得到解決，所以涉訴信訪改革應該是一個漸進的過程。正如李浩教授所指出的，破解中國式命題所需要的知識注定是細微的、瑣碎的、是地方性的、”有中國特色的”，甚至還可能帶有”泥土的芳香”。[10][10]我們應當立足國情，設立階段性的涉訴信訪改革目標，一方面，涉訴信訪改革必須回應民眾的需求，不能一刀割斷民眾對涉訴信訪的依賴，而要考慮到歷史和現實，逐漸減弱民眾對涉訴信訪的需要，用司法滿足群眾解決糾紛的需要。另一方面，要設法提高民眾的法律素養，”一切法律之中最重要的法律，既不是銘刻在大理石上，也不是在銅表上，而是銘刻在公民的內心里，它形成了國家的真正憲法，它每天都在獲得新的力量，當其他法律衰老或消亡的時候，它可以復活那些法律或代替那些法律，它可以保持一個民族的精神”[11][11]。銘刻在公民內心的法律，實際上就是對法律的信仰和意識，這正是我國民眾所缺乏的，只有通過漸進式的改革才能逐步解決我國的信訪難題，同時通過法治宣傳，促使民眾法律意識的逐漸覺醒，從而使得中國特色社會主義的民主和法治最終在我國實現。

 

（二）法律應該對涉訴信訪做出較為明確的規定

 

國家對待某種事件態度的不明朗不利于此類事件的解決，涉訴信訪現在的地位比較尷尬，面臨困境，這是有中國特色的社會問題，需要中國智慧來解決，立法是必不可少的手段。首先應當確立涉訴信訪的法律地位，把行政信訪和涉訴信訪明確區分開來。信訪制度設立之初意在疏通民意，權利救濟只是其中的功能之一，即使發揮權利救濟功能也是”通過個案的個性化處理作為政治制度安排中的剛性制度缺陷的合理補充”[12][12]。立法應當確立涉訴信訪的這一補充地位，同時，涉訴信訪和行政信訪有很大的不同，應當將二者明確區分開來，涉訴信訪應當單獨立法，從而改變涉訴信訪被納入行政信訪治理誘使黨政機關介入或干預司法審判，有損司法權威破壞審判獨立的局面。其次，應當明確涉訴信訪的監督部門，明確只有人大才能對涉訴信訪進行制度化監督。在不違背審判獨立的前提下，人大可以對涉訴信訪進行處理，但其本身不應參與到審判業務中，也不能對判決是否正確作出結論，而應當把監督的重點放置于司法審判行為上，即司法人員是否在審理中保持清正廉潔，秉公執法。

 

（三）要完善訴訟制度，構建訴訪分離機制

 

司法是解決社會矛盾的常態機制，為了減少涉訴信訪就要完善司法制度。經過幾十年的探索，我國已經建立起比較完善的訴訟程序制度，當前主要的問題就是法院在司法過程中要嚴格執法，特別是在執行、申請再審等當事人反映比較強烈的問題的處理上要嚴格依法辦事。在工作機制上，要構建訴訪分離機制，改變從立案就開始的涉訴信訪，當事人在法院的立案、訴訟材料的送達、開庭、調解、宣判等一系列訴訟活動都要依據訴訟法規定進行，在這些訴訟活動的進行當中當事人不能信訪，只有在案件審理終結后，如果當事人對案件處理的程序或者實體公正有異議，可以依法上訴或申請再審，如果當事人認為司法審判和執行行為不規范、不公才可以信訪，這樣就避免了訴訪不分對審判活動的影響，法官就可以獨立行使審判權。[13][13]

 

（四）應該通過推動司法公正來解決涉訴信訪問題，并通過解決涉訴信訪進一步推動司法公正

 

司法公正有權威會使廣大人民群眾更多的運用司法手段而不是非常態的信訪手段來解決社會矛盾，而涉訴信訪的解決有利于進一步推動司法公正。促進司法公正主要有以下幾個方面的工作要做：首先是法官要提高辦案質量，做到無論從實體還是程序來看都實現了司法公正，司法公正體現在每一個具體的案子中，對法官來說一個案子是他辦理的很多案子中的一個，而對當事人來說，一個案子可能就是他和法院打交道的唯一一次機會，這一個就意味著全部，如果這個案子沒有得到公正處理，這個當事人對法院的公正和權威就會產生懷疑，甚至會帶動他身邊的人都對法院產生懷疑，因此法官要慎之又慎，對每一個案子都要公正下判，提高辦案質量。二是法院要改進司法作風，法院要從小的方面入手改進司法作風，例如完善訴訟服務，在立案時對當事人進行接待、答疑，開展巡回辦案，方便群眾訴訟；積極推進司法公開，保障群眾對法院工作的知情權和監督權；完善司法救助，依法實行訴訟費用緩交、減交、免交等制度，保障困難群眾正常行使訴訟權利，等等。

 

結  語

 

法治國家的建設不是一朝一夕的事情，我們對司法公正的追求不會停息。涉訴信訪在我國的存在有其歷史必然性和現實土壤，這也是有中國特色的問題，但我們相信中國人有智慧解決這一問題，即使花上幾代人的時間。我們經歷了清末的外敵入侵，民國的軍閥混戰，抗日戰爭的艱苦卓絕，十年文革的大動亂，但我們都挺過來了，現在我們國家的法治建設正在穩步前進，相信經過我們的努力，涉訴信訪終究不再是問題，我們國家也終究會建成有中國特色的社會主義法治國家！

 

 

參考文獻：

                                          

[1] 這些規定僅僅是信訪的憲法依據，對于信訪是否是憲法權利，學者們有較大的爭議，對此問題筆者不做深入探討。

[2] 緊隨其后，最高檢提出”涉檢信訪”的概念，而”涉法信訪”主要指涉公安機關的信訪案件了。

[3] 宋必然，涉訴信訪中”訴訪循環”的形成及其治理，中國共產黨新聞網。

[4] 蔡武，對我國法官獨立制度的研究，法律教育網。

[5] 該案后來經審委會討論，因為原告沒有依法進行物權登記而沒有取得訴爭土地的使用權和房屋的所有權，雖然結果如此，但我們還是不得不考慮涉訴信訪對于案件審理的影響力，考慮法官在審理案件的過程中是否應當受到涉訴信訪的干擾。

[6] 這是眾所周知的事實，也是無法回避的事實，筆者在此不加贅述。

[7] 關于法治的概念，學者們有不同的表述，在此，筆者采用了比較通常的一種。

[8] 王哲，論西方法治理論的歷史發展，中外法學，1997年第2期，41。

[9] 謝偉，涉法涉訴信訪問題的成因與對策初探，河南工業大學學報（社會科學版），2011年3月第7卷第1期，78。

[10] 李浩、劉敏、方樂，論農村的多元化糾紛解決機制，清華法學，2007，（3），45.

[11] 盧梭，社會契約論（第二卷）【M】，北京：商務印書館，1980.

[12] 金國華、湯嘯天主編，信訪制度改革研究【M】，北京：法律出版社，2007,337 

[13] 有學者提出，法院可以在其內部將司法審判和司法管理區分開來，將涉訴信訪劃歸司法管理這一塊，從而消解涉訴信訪對審判的不正當影響