在特殊的社會大轉型時期，各種矛盾糾紛日益突出，公民的維權意識也大大提高，公民代理也應時代需求而存在。所謂的公民代理，按照新民訴法的規定，是指除律師、基層法律服務工作者以外的公民（包括當事人的近親屬或工作人員、當事人所在社區、單位及有關社會團體推薦的人）代理參加民事訴訟的活動，或律師、基層法律服務工作者以公民身份代理其近親屬或所在單位按照法律規定的程序及權利、義務參與訴訟的一種活動。新民事訴訟法雖然進一步健全和完善了代理人制度，但是就目前狀況而言，仍未具體明確公民代理辯護的范圍、具體要求和相關審查程序等，實踐不便規范和操作。為此，課題組展開調研，通過實證分析的方法，擬在闡述和分析法院在公民代理審查上的主要做法和存在的問題的基礎上，在現有法律框架制度內，提出完善和改進公民代理審查機制一些對策和建議。

 

一、當前民事訴訟實踐中公民代理訴訟的現狀分析

 

當前社會經濟條件下，公民代理制度有其存在的必要性，但從長遠來看，公民代理訴訟也產生了諸多弊端。

 

（一）基本情況

 

江蘇省揚中市地處中國東部長江中下游地區，經濟較發達，是典型的較富裕型的縣級市。2011年全市實現國內生產總值300.05億元，全年城鎮居民人均可支配收入29595元，2012年預計實現國內生產總值360億元，城鎮居民人均可支配收入36000元。2011年，揚中法院共新收各類案件5494件，其中有代理人或辯護人的案件約占69%；2012年，共新收各類案件6413件，其中有代理人或辯護人的案件約占78％。該院一審、執行等案件的代理人和辯護人多為律師或基層法律服務工作者，但公民代理訴訟的現象也日趨增多。

 

表一：2011-2012年民事案件公民代理情況樣本分析

 

年份      樣本數量      有代理人      公民代理

 

2011       100  83    8

 

2012       100  88    13

 

表二：不同案件類型中公民代理情況樣本分析

 

案件類型      樣本數量      有代理人      公民代理

 

勞動爭議      50    46    6

 

交通事故      50    48    5

 

醫療糾紛      50    43    4

 

婚姻家庭      50    38    1

 

民間借貸      50    40    0

 

課題組在通過抽樣翻閱卷宗的方式調查發現：1.公民代理訴訟的現象多出現于民事類案件中，刑事、行政、執行案件較少，2011年、2012年Y市法院所受理的民事案件中，有代理人的案件占總案件數的80%以上，其中公民代理的占5%-10% ；2.比較不同案件類型，公民代理又多集中于勞動爭議、交通事故、醫療糾紛這幾類案件中。通過對民一庭和派出法庭部分法官的訪談，筆者還了解到：1.現在的基層法律工作者并非全部都是嚴格上的基層法律服務所的工作者，很多基層法律服務所名存實亡，依靠基層法律工作者具備一定法律知識的身份，招攬公民代理案件，實質上是隱性的職業公民代理人；2.職業公民代理現象在全國各地基層法院都存在，且有增多趨勢，與職業公民代理群體相關的法律咨詢服務公司是以牟利為目的職業性公民代理。

 

（二）原因分析

 

簡言之，公民代理現象的存在以及其具體分布的情況，是由現實需求所決定的。具體而言，公民代理形成上述基本現狀的原因有：

 

1.適應和滿足社會需求。經濟越發展，人們之間的利益結構愈加多元化，矛盾糾紛不僅增多而且復雜化。但是，并非所有案件當事人都有足夠經濟能力聘請專業律師，也并非所有沒能力聘請律師的案件當事人都符合申請法律援助的要求，然而公民代理制度可以有效地彌補這些當事人的法律需求，委托自己有一定法律知識的親戚、同事參與訴訟，這樣更有利于保障當事人訴訟權利的實現和矛盾糾紛的化解。

 

2.公民代理有自身優勢。公民代理訴訟有其自身優勢，公民代理的范圍相當廣泛，公民代理訴訟經濟負擔小。公民代理訴訟的范圍包括當事人的近親屬、工作人員和所在社區、單位、有關社會團體推薦的人，不僅限于律師和基層法律服務工作者。我國法律明確規定公民代理不可以收取費用，即便當事人事后可能送予代理人一些財物，那也比聘請職業律師所要承擔的經濟壓力要小。另外，受收費標準、方式等因素影響，不少律師不愿意代理勞動爭議等案件。以勞動爭議案件為例，訴訟費僅為10 元，如有調解或撤訴情形，訴訟費就只有5 元。訴訟受理費減少，就為當事人將尋求代理投向法律服務者尤其是"職業公民代理人"提供了可能，因為他們的收費更低廉。

 

3.公民代理審查不嚴格。司法實踐中，相關法律法規不夠完善，公民代理的審查不夠嚴格，不論是民事訴訟法修改前還是修改后，對于公民代理的審查并沒有作出詳細的規定和解釋。如2000 年3 月實施的《基層法律服務工作者管理辦法》，沒有規定對未取得法律服務工作者證照人員從事有償法律服務的處罰問題。因此，只要不以律師身份出庭，職業公民代理人不能受到現行法律、法規的制裁。此外，三大訴訟法都規定當事人或犯罪嫌疑人、被告人可以委托"親友"為代理人或辯護人。但是，"親友"關系的證明標準是什么？按照現行規定，只要委托人與被委托人之間有委托書，法院就沒有理由不讓其進行代理。如何審查才能有效打擊和預防職業公民代理現象，維護正常的訴訟秩序，這是所有法院面臨的共同問題。也正因為法律規定的不具體，也源于不同法院具體操作方法的不同，公民代理訴訟現象才有增多趨勢，職業公民代理現象也越來越多。

 

二、新民訴法實施前公民代理審查的方式及存在問題

 

舊民訴法規定："當事人的近親屬、有關的社會團體或者所在單位推薦的人、經人民法院許可的其他公民，都可以被委托為訴訟代理人。"由于法律并沒有明確規定公民代理辯護的范圍和具體要求，在司法審判實踐中，對公民代理辯護參與訴訟活動的主體資格審查往往比較寬松。江蘇省高級人民法院、江蘇省司法廳、江蘇省公安廳《關于規范公民接受委托參與訴訟活動資格審查的若干規定》 對公民代理的審查作出了如下規定："對以當事人的近親屬、有關社會團體或者當事人所在單位推薦的人的身份進行代理或者辯護的，應審查其是否持有當事人的授權委托書，以及相關機關、組織出具的證明材料。"基于此規定，結合對本院部分法官的訪談，歸納梳理基層法院對公民代理進行審查的方式主要是：對當事人近親屬作為訴訟代理人的審查，法官通過詢問的方式和調查的方式確定其之間的親屬關系，確定其是否擁有當事人的授權委托書；對有關社會團體或者所在單位推薦的人作為訴訟代理人的審查，法官審查訴訟代理人是否具備當事人出具的授權委托書，社會團體或者單位出具的推薦信，并口頭詢問或者書面簽訂無償代理書；對其他公民作為訴訟代理人的審查，決定權則完全在于法院，一般其他公民只要出示當事人的授權委托書、口頭承諾或者書面簽訂無償代理協議，法院都會許可其進行公民代理。

 

上述規定的審查方式存在嚴重的問題，審查基本都是形式上的，從實際運用上來說，這樣的審查跟無需審查沒有多大差別。具體來說：

 

（一）當事人的授權委托很容易獲得。即使對方是職業公民代理人，只要他與當事人協商好代理費用等相關問題，得到當事人的授權委托，參與訴訟是很容易的事情，而法院在這一點上也只能是審查授權委托書這一紙說明，無法實質上審查是否是有償代理等問題。

 

（二）推薦的代理人并非具備法律知識。對于法律規定的社會團體或者當事人單位所推薦的人，并非全部是通過社會團體或者單位精心挑選的具備基本法律知識的代理人，很多時候只是應當事人的要求出具推薦信而已，法院對此也只是形式審查。

 

（三）無償代理承諾聲明存有虛假可能。為了應付法院的審查，當事人和代理人統一口徑回答法官的詢問，更有甚者，共同出具《聲明》給法院，上面說明"知曉代理人并非律師，但信任其具有代理案件的能力，至于服務費問題其并未要求……"真可謂是"上有政策，下有對策"，這樣的審查又能從實質上審查出什么呢？

 

公民代理的審查形式與公民代理的逐漸發展形成了鮮明的反差，它雖然彌補了律師制度和法律援助間的空白，但是在實際運行過程中也產生許多負面影響。對當事人而言：大部分公民代理人并未經過系統法律專業的學習和培訓，對于訴訟的相關程序和實體法律關系的認識及把握，與專業律師相比相差甚遠，這切實地影響著當事人合法權益的充分實現。對法院而言：由于公民代理人缺乏法律知識的原因，無形中加大了法院和法官的工作量；而且，很多公民代理并非真正的無償代理，許多職業公民代理人常常為了爭取更多的提成，慫恿當事人不在調解上讓步，造成法官調解難度大。對律師而言：公民代理分割了法律服務市場，公民代理收費相對律師收費而言較低，這樣加劇了法律服務行業的不公平競爭；另外，有些職業公民代理人缺乏職業操守，損害當事人利益，而當事人并不理解律師與公民代理人之間的區別，最終影響的是律師行業的整體形象。對社會而言：有些沒有律師執業資格的普通公民為了創造機會進行公民代理，往往故意激化矛盾、不配合法院調查和調解，挑詞架訟；同時常常伴隨出現胡亂收費、坑蒙拐騙的現象，影響社會和諧穩定。

 

三、新民訴法實施后完善公民代理審查機制的建議

 

《民事訴訟法》修改實施后，經過一段時間的運用和調研，修改后的公民代理規定在具體適用中也出現了一些問題。一是代理手續缺乏或不合法。由于民政部門沒有相關規定，居委會職能范圍也不包含給居民推薦公民代理人，造成有些公民代理人沒有推薦信或者代理手續不齊全，不能參加訴訟，導致庭審日期的推延。二是公民代理人素質不高。一些公民代理人缺乏法律知識，缺少自律，素質不高，不利于保護當事人的合法權益。有些公民代理人私自收費，擾亂法律服務市場，或者利用與某些法官的私人關系成為專業訴訟代理人。三是提高了當事人的訴訟成本。基層法院60%以上為民事案件，對于一些簡單的民事案件，一些法律專業學生或者懂點法律知識的普通公民即可以代理。新民事訴訟法提高了訴訟門檻直接將這部分公民拒之門外，使得當事人不得不請專業律師參與訴訟，這直接增加了當事人的訴訟成本，同時也加大了律師事務所的訴訟壓力。

 

然而，就目前來看，我國還不具備推行強制律師代理制度的條件，結合當前社會經濟條件和公民代理制度的自身優勢，在短期內公民代理制度仍有其存在的必要性。因此，為了盡量克服公民代理制度的弊端，使其更好地發揮作用，應當而且迫切地需要對現行公民代理審查機制進行合理完善。

 

（一）嚴格落實公民代理司法審查權

 

雖然新民訴法對公民代理作出了新的規定，規范了公民代理的人員范圍，但法院的審查權仍然只限于形式上的審查代理文件是否完備。因此，在新民訴法實施后，從立法本意對公民訴訟代理進行司法審查為保障司法公正和當事人合法權益的目的出發，法院主要可以從以下幾個方面加強對公民代理的司法審查：

 

1. 設立公民代理的告知制度。主動向訴訟當事人特別是原告送達《公民代理訴訟告知書》，將公民作為代理人參加訴訟所應具備的條件、權利義務及其法律后果以書面方式明確告知當事人，尤其將公民代理人存在的風險和缺陷作必要提示。明確公民代理應屬于無償代理，公民代理訴訟的一切后果均歸屬于被代理人即訴訟當事人自己，從而為其選擇合格的公民代理人提供幫助。

 

2. 規范公民代理訴訟的條件。要求公民代理人出具詳細的個人身份證明、與委托人之間關系的證明材料等, 證明材料應當是加蓋公安機關有關身份證明的印章，或者村委會、居委會對近親屬關系認證的印章，又或者工作單位的印章。明確不合格代理人的標準, 必要時還要求提供代理人相應學歷證明，以確定其具有維護當事人合法權益的必要法律知識和專業能力。由社會團體或單位推薦的公民代理人，還應當提交相關推薦證明，從而最終確定公民代理人是否具有擔任代理人的資格。

 

3. 嚴格公民代理的審查環節。經審查，發現公民代理人可能損害當事人利益、以牟取經濟利益為目的、不具備法律基本知識的，可以不予許可其代理資格；發現律師以公民身份接受代理的，不予許可并告知其所在事務所或相關司法行政機關，必要時發出司法建議，建議司法行政機關予以處罰；加大與上級法院和其他基層法院的信息交流，對專職或兼職從事訴訟代理業務的職業公民代理人，不予許可其代理資格。

 

4. 接受訴訟對方當事人異議。 基于當事人對于自身利益的關切，不難想象，訴訟對方當事人如若認為其公民代理行為有可能損害自身利益時，必然會提出異議。從實踐中也可以很容易地發現, 對于公民代理人走后門、收買法官等意見最大的也是訴訟中的對方當事人, 因此，接受對方當事人的異議將有助于發現不合格的公民代理人。當然，異議的提出必須有相應的證據并遵循一定的程序。

 

（二）建立公民代理人備案登記制度

 

職業公民代理人隱藏于普通公民代理人之中，公民代理制度是其生存的土壤。所以，要規范公民代理行為，完善公民代理審查機制，就必須篩選出那些擾亂法律服務市場的職業公民代理人，必須積極探索建立相應的公民代理人備案登記制度。根據各地的實踐經驗 , 有的是由司法行政部門作為公民訴訟代理的登記機關, 并明確不得收任何費用，司法行政部門的登記為公民代理資格的前置程序, 未經登記人民法院不予許可。除了司法行政部門的工作外，法院自身也應當建立一案一登記的公民代理人備案登記制度：法院審判管理部門對于公民代理的案件進行標注，建立公民代理人信息檔案，定期盤查是否存在同一公民在一定時期內多次在同一法院進行代理訴訟活動，如一年內在同一法院代理同一類型案件三件，即標注該公民可能為職業公民代理人，對于其代理第四件案件法院不予準許。

 

（三）健全對弱勢群體法律援助機制

 

當前我國的法律援助制度是對符合一定標準的當事人提供無償法律服務, 由政府向律師支付服務費用。能夠得到法律援助的當事人必須經濟困難并且案件的案由特定, 如請求國家賠償、贍養費、勞動報酬等, 范圍狹窄, 援助方式單一。這將很多經濟條件較差、但尚達不到困難標準的當事人拒于法律援助的大門之外。在新法過渡時期，政府應加大對法律援助的投入，擴大法律援助的范圍，豐富法律援助的形式。最高人民法院應盡早規范公民代理推薦材料樣板，民政部門細化相關規定，對公民代理申請進行嚴格審核。基層法院應加強與司法局、民政部門的橫向聯系，加大對弱勢群體的法律援助范圍，暢通需要打官司又請不起律師的困難群眾接受法律援助的渠道。