一、弱勢群體的定義

自從2002年，“弱勢群體”一詞首次出現在《政府工作報告》之后，與之相關的問題立刻開始受到廣泛的關注。可以說在中國社會改革中期的政府報告里出現了“保護弱勢群體利益問題”這樣的詞句，體現出我們的國家務實的態度和對弱勢群體進行有力保護的決心，而由此產生的便是一個法律如何看待，將弱勢群體保護納入法治軌道的問題。

對象是研究一切法律問題的起點。何謂弱勢群體，目前在學術上還沒有統一的認識。有的學者認為“弱勢群體是指由于自然、經濟、社會和文化方面的低下狀態而難以像正常人那樣去化解社會問題造成的壓力，導致其陷入困境、處于不利社會地位的人群或階層”；有的學者認為社會弱勢群體“是一個在社會資源分配上具有經濟利益的貧困性、生活質量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會群體”；有的認為“社會脆弱群體是指憑借自身力量難以維持一般社會生活標準的生活有困難者群體。”

在筆者看來，當將弱勢群體作為一個法律概念進行研究時，應對其進行廣、狹義之分。

廣義上的弱勢群體是一個歷史性和歷時性相結合的客觀事實。前者是指在任何社會、任何時期都會存在的自然性弱勢群體，它在本質上是一種相對的存在：作為公民個人，相對于擁有公權力的政府而言是弱勢群體；身體心智尚未成熟的未成年人相對于成年人是弱勢群體；生理或心理殘疾的人相對于健康人是弱勢群體；由于生理和社會的原因，婦女長期以來也是弱勢群體等等，他們的形成主要是由于其生活的自然條件或自身的自然條件方面的原因。

而后者即狹義上的弱勢群體，它們是一種歷時性的客觀存在。他們的產生往往是出于社會性或者是體制性的原因，是社會利益和社會權利在社會發展進程中分配不公的產物。在我國現階段，隨著改革的深入，社會經濟處在一個深刻變革的轉型時期，各種因素的綜合作用之下使得因社會轉型而變得弱勢的人群越來越多，成為了我們的社會發展中一個不可忽視的重要問題。

“歷史性”的弱勢群體因其在任何社會都會存在故容易得到重視，早已納入了國家的法律保護體系之中，相對而言，歷時性的弱勢群體伴隨著社會轉型而急劇增多，但相關的法律保護卻非常稀少，亟待完善，強化對歷時性弱勢群體的保護也是國家在制定政府工作報告時的原有之意。因此本文將會對歷時性弱勢群體的法律保護問題進行重點的探討。

在此可對本文探討之弱勢群體下一定義即：“在社會轉型期間，因社會性或體制性的原因而在社會的權力、權利、發展機遇、物質生活條件等各項資源分配中居于弱勢的群體。現階段他們主要由農民階層和城市中以下崗工人為主的低收入階層組成。”

二、弱勢群體產生的社會背景

在我國現階段，經濟和社會都在經歷著一個急速的轉型時期，而弱勢群體這一名詞在近幾年得到了高度關注是有其深刻的社會背景和歷史原因的。

1、社會體制的變革是造成大量弱勢群體出現的直接原因。隨著改革的深入，市場經濟得到了逐步的完善。過去那種平均主義吃大鍋飯的局面被競爭、優勝劣汰、適者生存的市場所取代，社會各階層的分化日趨明顯。有的階層因為各種原因占有了更多的資源，物質生活得到了極大的改善變得富足，在社會、經濟、政治等方方面面所具有的影響力也隨之提升。而有的階層卻在競爭中喪失了自己手中的資源，經濟實力越來越弱，社會影響力也日益下降，他們的聲音不再有力，終于淪為了社會的“弱勢階層”。貧富懸殊的分化致使強者更強、弱者更弱的局面產生。在社會轉型期里抓住機遇占得資源成為強勢階層的人運用自己手中的經濟實力操縱市場、權錢交易、影響當政者的各種決策，使一切朝有利于自身的方向發展，讓更多的資源集中在自己的手中。而本已處于弱勢的人們則更加無力參與市場競爭，使社會的貧富差距越來越大；區域經濟發展的不平衡，讓落后地區的弱勢群體數量急劇增加；經濟全球化和信息電子化促使網絡經濟得到迅速發展，但由于社會貧富懸殊，網絡時代的經濟和便捷并非人人都能夠享受，世界因此而被慢慢分割成兩種不同的文明，一頭是生活在網絡之中能夠了解全世界最快最全面的信息，擁有更加強大市場競爭力的高知識精英，一頭是生活在網絡之外固守最初的生存之道，在市場日趨發展時急速流失自身競爭力的弱勢群體。

2、我國長期以來對工農產品價格采取“剪刀差”的手段，將農業剩余轉移到工業部門，加上經濟政策的傾斜和地方行政部門執行的偏差，嚴格的城鄉二元制度將農民死死束縛在鄉土等等一系列不合理因素致使農民收入長期低下，生活貧困，成為中國數量最為龐大的弱勢群體。但由于農民集中在農村，對于原先生活在遠離農村的城市中心的人們來說是一個雖然存在但卻很模糊的概念，人們不會對之給予太大的關注，直到城市體制改革的深化，下崗職工、失業者等成為了一個巨大的弱勢群體，加上農民工大量向城市流動，使生活在城市的人們對弱勢群體的感受開始直觀具體，社會對弱勢群體的關注也就隨之加大。

在80年代，弱勢群體雖然存在，但因為改革剛剛開始，人們保持著一種向上的觀念認為一切都是可以好轉的，所以對此問題并沒有得到足夠的重視，而進入90年代，特別是90年代中期之后，卻開始出現了絕對貧困的現象。如果拋開平均數字給人們帶來的迷霧，事實上隨著我們對弱勢群體的關注程度的增加，我們可以很清晰地看到在我們國家，弱勢群體的數量非但沒有隨著經濟的發展而減少，而是在上升，他們正在成為一個龐大的社會人群，為我們的社會轉型付出著巨大的代價。

三、弱勢群體的生存狀況及我國法律對其保護的不足之處

（一）弱勢群體的生存狀況

目前我國弱勢群體主要有以下幾部分組成，他們的實際生存現狀都不容樂觀，存在著諸多問題和隱憂：

1、貧困的農民。80年代初在農村經濟體制改革和提高農副產品價格兩個因素的作用下，農民的收入水平也曾一度提升，然后好景不長，當80年代中期農村改革的能量釋放完畢之后，農民收入增長速度便開始放慢，而進入90年代則實際收入開始下降，農民的“弱勢”特征越來越明顯。統計數據表明：農村居民家庭人均純收入在1982年是城鎮居民人均可支配收入的54%，1992年大約為43%，到了2002年則僅為32%；在金融資產占有上，人口比重超過6成的農民儲蓄存款僅占全國存款余額的2成。國家統計局對全國農村貧困狀況的監測調查顯示，2003年底全國農村絕對貧困人口為2900萬，比上年增加80萬，貧困發生率為3.1%。初步解決溫飽但還不穩定的農村低收入人口為5617萬，低收入人口占農村人口的比重為6%。西部開發12省的絕對貧困人口共1698萬，占全國農村絕對貧困人口的58.6%；糧食主產省絕對貧困人口1383萬，比上年增加133萬人，占全國農村絕對貧困人口的47.7%，比上年提高3.4個百分點。農民問題的嚴重性不僅僅在于上述數據所表明的農民貧困狀態，更重要的是，只要農民被束縛在“鄉土”這一結構性條件不變化的話，農民問題便幾乎沒有出路。農民可以說是中國數量最為龐大的弱勢群體，而在這個龐大的弱勢群體中的貧困人口，則就更加令人擔憂，目前農村的貧困人口約占農村總人口的比例的3%左右，在這部分人群里，最基本的生存問題都還得不到較好解決。最近一項調查表明，僅以醫療為例，在農村有70%的農民認為目前醫療費用增長過快，20%則明確表示已經看不起病。無錢看病買藥，無錢住院治療的病人增多。尤其是在貧困地區，由于無力支付高昂的醫藥費，農民患病未就診的比例甚至高達70%以上，應住院為住院的近90%。

2、城市中以下崗失業者為主體的低收入貧困階層。

90年代以來隨著我國經濟體制改革的深化，原先在計劃經濟體制下城市里端著鐵飯碗的工人紛紛下崗。眾所周知，在城市中一旦失去工作即意味著斷絕了基本的生活來源，因此在最近的幾年我國已經形成了一個以城市下崗工人為主的低收入的新的貧困階層，且這一群體的數量還在不斷的增加之中。目前官方統計的數字認為城市的貧困人口為1500萬人左右，但許多學者都指出這一數字對城市貧困人口的實際數量是明顯的低估。

這一弱勢群體同農民的不同在于：首先在農村即使沒有現金收入最起碼仍然可以解決吃飯的問題，而在城市，人們無地可種，一旦失去工作便等同宣告斷絕生活來源。其次下崗職工多集中于中年人，他們自身大多沒有一技之長，既不能回到原來的崗位，又無法適應新興的技術行業，加之家中多有老小，家庭負擔重，而城市生活費用高，且變化不大，他們一旦下崗，則全家困頓。其三，農村中由于普遍貧困的狀態，人們受貧富差距的刺激并不大，大多人都能安于貧苦。而在城市，貧富的差距是極為明顯的，城市中的貧困階層時常要受到各種強烈的刺激，當他們覺得無法生活下去時，便往往會選擇鋌而走險，違法犯罪。

（二）我國法律對弱勢群體保護的不足之處

1、保護弱勢群體的法律總量上較少，而且沒有形成系統，甚少有專門針對弱勢群體而制定的法律，使弱勢群體在很多時候無法可依，難以用法律武器來保護自己。

2、現有法律的內容規定過于原則，缺乏具體的操作方式，以致實際中往往難以有較為確定的客觀標準進行操作。

3、法律保障的范圍過于狹窄，難以適應社會發展中所出現的新情況，尤其是對歷時性的弱勢群體的法律保護甚少，或根本沒有相應的法律進行保護。

4、缺少應有的訴訟制度作為后盾，使保護弱勢群體的法律更多地成為形式而沒有實質性的內容。

四、構筑更完善有力的弱勢群體法律保護體系

我國法律對弱勢群體的保護是低層次的，缺少相應的制度性保障。由于弱勢群體事實上的不平等和不公正待遇，加上法律保護上的缺陷，難免造成弱勢群體的心理失衡而采取極端的救濟方式，這對社會和諧秩序的破壞是很大的。[11]因此構筑更加完善有力的社會弱勢群體法律保護體系，不僅能保障弱勢群體的基本人權，也能消除社會隱憂，維護社會安定，具有極為重要的意義。

1、建立完善社會保障性的法律制度。社會保障是根據社會發展目標制定的，幫助公民提高抵御生存風險能力和扶助弱勢群體以保障生活安全或促進社會大眾福利的立法。社會保障的根本目的就是實現社會的實質公平，市場是競爭的市場，雖然原則上每個人都有平等的經濟機會，但是在實際上由于每個人的能力、受教育程度及職業狀況等各種先天后天綜合因素的不同，在競爭的市場中他們所能獲得的資源也就各不相同，缺乏競爭力的人群因為無法獲得資源而淪為弱勢群體，而社會保障的目的正是通過制定養老保障制度、失業保障制度、醫療保障制度、最低生活費制度等等，使這群人能夠得到最基本的生活支持。   

目前的社會保障體系依然有許多亟待解決的問題：覆蓋面過于狹小，尤其是農村中的絕大多數人口仍然是在社會保障的覆蓋之外；一些具體的保障和福利措施，往往難以落實到真正的弱勢群體頭上；當前的社會保障制度改革中，宏觀上有程序和技術上的失誤，從微觀上，則存在著請諸如政策的制定、宣傳、執行、反饋及政策執行中人員的素質等具體問題。

因此在針對弱勢群體方面，應該注重做到：

（1）完善對弱勢群體的最低生活保障制度。現在我國最低生活保障制度主要只在城市實行，農村依然是家庭保障為主的方式。這樣的做法在根本上是無法緩解農村的貧困狀況，而且在城市因為各種因素的作用對弱勢群體的最低生活保障措施也往往落不到實處。正確的做法是一方面完善城市中的最低生活保障制度，確保每一項具體的措施都能落實到弱勢群體的身上，另一方面積極探索農村最低生活保障制度的途徑，將各地探索中行之有效的方式用法律的形式固定下來，使農村擺脫家庭保障為主的低層次保障階段，同城市的最低生活保障制度一起走向規范化、社會化、制度化。

（2）建立和完善農村的社會保障制度。現有的城鄉二元體制以及農業的高市場風險和高自然風險是農民很容易淪為弱勢群體，因此應加快農村社會保障制度建設。積極創造條件，建立適應農村特點的，以互助合作為基礎的鄉村醫療保障體系、鄉村養老保險制度等。

（3）完善社會保障的責任分擔機制。社會保障責任的分擔在國際上通常都是由國家、社會和個人三方來共同負擔的，只是在分擔的比例上各有不同。我國長期以來都是由政府統一承擔保障責任，這樣的結果是使保障的水平過低，政府負擔過重，在改革成由政府、社會和個人三方負擔的今天，在責任的分擔機制上我們仍存有許多的不足，應根據社會經濟的發展狀況合理分配社會保障的責任比例。富人應對弱者承擔更多的社會責任，這里面既包括國家通過稅收等方式所征收去的一部分富人的財產，也包括富人自身所愿意對社會做出的貢獻和捐贈。筆者以為，國家應該強化對稅法的改革力度，通過開征遺產稅，調整個人所得稅等方式控制社會的貧富差距拉大，實行二次分配，矯正社會的不公，并通過正確的宣傳教育，呼吁富人自愿承擔更多的社會責任，救助更多的社會弱者。

2、建立和完善發展性的法律保護制度。

對于弱勢群體的保護，不僅要保障他們的基本生活權利得以實現，更要注重為他們提供切實的發展機會和條件，才能夠從根本上使他們擺脫弱勢的地位。因此構筑發展性的法律保護體系就顯得尤為重要。

（1）廢除制度的藩籬。始于1958年的戶籍管理制度把農民死死束縛于土地之上，減少了農村勞動力向非農產業和城市轉移的機會，改革開放后，大量的農民涌入城市，卻由于戶籍制度的種種限制而被排斥在城市主流勞動力市場之外，沒有城市戶口的他們既無法享受各種社會保障和社會福利，還要為自己在城市的居住支付各種各樣的費用。在這樣的局面下，農民根本不可能獲得同城市人口一樣的發展權，他們難以擁有向上發展的機會和權利，只能在社會的底層苦苦掙扎。雖然現在部分的城市已經對戶籍制度進行了改革，但都沒有觸及最深層的與農民身份有關的相應制度上來。要消除農民工這樣的特殊弱勢群體，使他們有權利得到發展，最重要的就是必須全面取消戶籍制度，建立全國統一有效的勞動力市場。只有從法律上徹底消除城鄉分割的戶籍制度對我國非農化進程造成的嚴重阻礙和對農村勞動力流動的嚴格限制，使農村通過社會結構的變遷實現現代化，將農村人口的社會流動納入到國家整體的社會流動，加速農村剩余勞動力的轉移，使農村人口的職業轉移與居住變遷、社會地位變遷能夠同步進行，消除長期以來形成的對農民的身份歧視，才能使農民工能夠真正在自己國家的土地上享受到國民待遇，獲得應有之發展。

（2）大力推行扶貧政策，完善開發式扶弱的法律制度。貧困在許多場合與弱勢都是高度重疊的，消除貧困，使弱者脫弱，單純的依靠福利性的法律保障是不夠的，且容易引發道德風險，滋長被保護者的惰性。而開發式的扶弱正是利用法律對社會的自然資源、人力資源、物質資源、科技資源等的合理配置，使弱者能夠獲得發展所需的資源、機遇，通過自身的努力擺脫弱勢的地位。因此在制度構建的時候，應注重將社會的發展同對弱者的扶助有機結合起來，通過社會經濟的整體發展來帶動弱者的發展，形成可持續性的社會發展模式。

（3）建立弱勢群體的教育法律制度。教育，是個人發展的前提，良好的教育能使人掌握知識，在市場競爭中獲得有利的優勢。但作為教育資源，很多時候弱勢群體尤其是他們的子女都無法享受得到。生活的貧困所導致的是文化的貧困，我國目前的教育投入遠不能滿足人們對教育的需求，而農村的教育投入就更是遠遠低于城市，過低的教育投入使弱勢群體無法充分享有教育資源，致使他們的個人素質無法提升，在社會生活的競爭中居于劣勢，而這又反過來使他們本已弱勢的地位更甚，如此循環往復，成為惡性循環。要改變這種不利于弱勢群體發展的局面，根本的途徑還是通過法律的手段，制定保障弱勢群體平等享有教育資源的法律尤其是地方性法規，通過法律的層面和國家的政策支持，使弱勢群體尤其是他們的子女能夠享受和他人一樣的教育資源，以爭取擺脫自身的弱勢地位，贏得發展機會，從而提升了整個民族的整體素質。

3、完善保護弱勢群體行使權利的法律制度

在實際的生活中，即便我們制定了相應的法律做到“有法可依”，在許多情況下，弱勢群體由于自身、社會等各方面的原因仍然無法很好地利用法律來保護自己的權利，因此必須完善保護弱勢群體更好行使權利的法律制度。

（1）完善法律援助制度，保障弱勢群體獲得法律救濟的權利。在我們的生活中，弱勢群體權利遭到侵害，卻因為經濟困難，請不了律師、打不起官司，根本無力維護自己合法權益的事情屢見不鮮。雖然我國已經出臺了《法律援助條例》，但在實踐操作中，卻往往難以落到實處。各地的法律援助機構應避免形式主義，認真貫徹、落實法律援助制度，既要處理好糾紛的事后救濟，更應通過諸如免費咨詢、熱線電話等方式注重事前的法律救助，同時通過多種措施，多種渠道，鼓勵社會上的法律機構無償向弱勢群體提供相應的法律援助。

（2）建立憲法訴訟制度，在國家沒有相關法律得以保護弱勢群體或其制定的法律法規帶有明顯的歧視性規定的時候，允許弱勢群體通過提起憲法訴訟，從根本上來保障弱勢群體的權益。在國外，許多國家都有允許公民通過提起憲法訴訟對國家侵犯公民利益的行為上訴的法律制度，其根本目的便是在于通過提起憲法訴訟，糾正國家在制定社會律令和執行社會政策時的不公行為，恢復社會的正義。如美國在運用憲法司法手段維護弱勢者方面有許多判例，涉及黑人的教育權、就業權等諸多方面，采取過多次影響很大的行動。在區域性和國際層面上，弱勢群體權益也得到憲法司法的救濟。[18]在我國，弱勢群體在很多時候可能面臨著自己的權利遭到侵害卻無法可依或者是因政府制定的明顯帶有歧視性的法律法規而不能享受自己合法權益的局面，在這樣的情況下，允許弱勢群體提起憲法訴訟，將有助于他們在根本上對自己的合法權益進行保護，對國家的不公行為作出糾正。

4、確立保護弱勢群體是國家、政府責任的觀念，在全社會的范圍內培養對弱勢群體的人文關懷。

社會保障作為現代國家法體系的重要組成部分，其主要義務承擔者是國家。我國《憲法》上寫明人人都享有平等的權利，但是在實際生活中，強勢階層通過自己手中的資源得以充分地行使自身的權利，而對尚在溫飽線上苦苦掙扎的弱勢群體而言，即便他們有什么樣的想法，他們的聲音也往往難以傳達到決策者的耳中。正如布坎南所說，“在權利上不平等，在經濟上就無效率”。一個社會中數量龐大的弱勢人群被壓縮了權利，政府所制定的經濟政策則必將會出現系統性的偏差，因為他們忽視了社會底層那些為改革發展付出了巨大代價的人們的要求，憲法的規定最終要靠政府的強制力予以保障，如果國家、政府推卸掉他們保護弱勢群體的責任，那么我們的社會必將是一個不公、特權橫行直至崩潰的社會。因此政府不僅要盡可能考慮弱勢群體的利益，為弱勢群體提供方便，更要主動建立起與弱勢群體溝通的渠道，并將這樣的渠道制度化組織化，更好地傾聽弱勢群體的聲音，了解他們的需要，從而制定出能切實反映和保護弱勢群體利益的政策法規。

對于弱勢群體的人文關懷，則有著兩個方面的基本要求。首先是針對我們的政府工作人員的。毫無疑問，不論是政策的制定或是具體執行的過程或是進入司法的程序，弱勢群體都要直接間接地同政府的工作人員打交道。僅止于照章辦事固然無可非議，但面對生活艱辛的弱勢群體，在做任何決定、完成任何工作的時候，多一點人性化的考慮，真正從弱勢群體的角度出發解決問題，才能夠使我們的政府顯得更負責、更人性；其次則是應該培養整個社會對弱勢群體的人文關懷，消除我們對弱勢群體的歧視態度，讓所有有能力者盡一份所能去幫助弱勢群體，讓他們感到社會的溫暖，促進我們的社會協調的共同的發展

大量的歷時性弱勢群體出現在我們社會的轉型時期，從某種程度上來說這是不可避免的，是有其深刻的歷史原因和社會背景。但是，當這些弱勢群體的問題出現并擺在我們眼前的時候，相信沒有人有權力對其置之不理。這些弱勢群體是成就中國社會飛速發展的犧牲者，我們不能等到社會高度發達的時候才想到對他們的問題予以解決，在社會轉型的現在，我們就必須高度的重視弱勢群體的問題，將他們與經濟發展間的關系處理協調，只有這樣，我們的國家才能真正做到可持續發展，社會主義共同富裕的目標才可能被真正實現，否則，一味地忽視，我們必將在等來所謂的高度發達社會之前先走向動蕩和崩潰。