淺析我國未成年人監護制度的不足及完善
作者：周萬春 萬軍 發布時間：2014-04-29 瀏覽次數：1636
監護制度是一項重要的民事法律制度。它關系著對未成年人和處于特殊情況下的成年人合法權益的保障問題，從而也關系到家庭的穩定及社會的發展。隨著經濟的發展，加上傳統立法思想的禁錮，我國現行關于未成年人的監護權的規定存在諸多不足。本文試從未成年人監護制度的概述入手，進而對現行未成年人監護制度進行檢討，并進一步分析不足的原因，最后提出現行未成年人監護制度的矯正措施。
一、未成年人監護制度的概述
理論界對于監護制度的界定極不統一，筆者較為贊同
我國歷代立法中鮮見有監護制度,直到清朝末年，在修訂法律館組織下，由松岡義正起草的民律總則、債權、物權和禮學館負責起草的親屬、繼承五編即名為《大清民律草案》中才把監護設為一章。雖然條文中采納一些資產階級(主要是大陸法系國家)的法律規定，但更多的是注重吸收中國傳統社會歷代相沿的禮教民俗。我國現行監護制度是沿用1986 年發布的《民法通則》，主要規定在《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱《民法通則》)第二章第二節中，《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》(以下簡稱《最高院意見》)中作了補充規定。被監護人由于其民事行為能力的缺陷從而導致其享有民事權利和承擔民事義務受到影響，因此設立監護制度的目的就是通過監護人保護和照顧被監護人的人身和財產等合法權益，彌補被監護人行為能力的不足，同時也要求監護人對被監護人加以監督和約束，防止他們實施違法行為。一旦被監護人實施違法行為造成他人利益的損害，監護人對此應承擔民事責任，進而起到穩定社會秩序的作用。
二、現行未成年人監護制度之不足
（一）無親權制度，未將親權與監護權明確區分。親權，是指父母對其未成年子女所行使的權利，該權利的基礎在于父母與未成年子女這一特定的身份關系。監護權是個人或組織基于指定或法定而對法律上規定的特殊對象管理、保護的職責。我國未區分親權和監護權，不論是未成年人還是無民事行為能力或限制民事行為能力的人，均由監護人對其行使監護職責。我國《民法通則》第16 條第1 款明確規定了“未成年人的父母是未成年人的監護人。”這說明我國的立法未將親權與監護明確區分。按狹義監護概念進行法律操作的國家明確區分了親權和監護權，大都是在民法典“親屬編”中將親權和監護分章規定。如《德國民法典》第四編親屬法，第二章親屬關系，第三章監護；《日本民法典》第四編親屬，第四章親權，第五章監護。他們都認為親權和監護是兩種不同的制度，監護是作為親權的補充制度而存在的。而且，監護不僅包括對未成年人，還包括無民事行為能力和限制民事行為能力的成年人。因此，實際上監護和親權并不是一回事。從范圍上講監護的對象遠大于親權。監護一般是對不在親權下的未成年人和其他處于特殊情況下的成年人才實施的保護措施。在我國《民法通則》的現行規定中以及經過修正的《婚姻法》中既未設立親權，也沒有獨立的監護制度。
（二）法人、組織行使監護權規定不具體。我國《民法通則》規定，下列組織可擔任監護人，即未成年人父母的所在單位和精神病人的所在單位、未成年人和精神病人住所地的居民委員會、村民委員會以及民政部門。雖然國外立法也有讓法人、組織擔任監護人的趨勢，但他們的做法是：首先盡量找自然人擔任監護人，在確實無法確定時，才由公共機構或組織來承擔。這種公共機構或組織通常為慈善機構或基金會法人，這些機構委托其職員來監護，所以最終的落腳點還是由自然人擔任監護人。我國民法未作此詳細規定，法人、組織擔任監護人的具體操作辦法也沒有規定。如此籠統地將沉重的監護責任加諸于法人、組織身上，不利于被監護人的健康成長和合法權益的保護。
（三）對監護人的權利義務的規定不平衡。關于監護的實質，法學界存在著爭議，爭議的焦點是我國的監護制度究竟是權利還是義務。一種觀點認為：監護是一種義務。持這種觀點的人較多。另一種觀點認為：監護是一種權利。筆者認為：監護既是一種義務，又是一種權利。而我國《民法通則》及《民通意見》中對監護的規定是一種職責、一種義務。雖然《民法通則》第18 條第2 款規定“監護人依法履行監護的權利，受法律保護”。嚴格來講，該款規定的權利只是徒具其表，缺乏實質內容。國家要求公務員為國家工作，所以付給公務員工資，要求大家為社會奉獻，所以在鼓勵奉獻的同時，通過社會肯定和實物獎勵的形式予以表彰。而監護人同樣也在承受著一種不屬于他的社會義務，民法稱之為職責。公務員承擔管理社會事務的職責，社會賦予其一定的優先權，法律要求有監護能力的人承擔監護責任，但對之卻沒有規定相應權利或從某種形式上予以補償和獎勵的措施。盡管《民法通則》第18 條第2 款規定監護人依法履行監護的權利，受法律保護，然而缺乏實質性的權利條款。從法律關系主體的權利義務的公平性的角度來考慮，單純義務性不符合公平原則，而且由于監護人在長期的監護過程中，缺乏補償機制，視被監護人為包袱，不愿意履行或較好履行法律所規定的義務，不利于被監護人的健康成長和合法權益的保護。
（四）未設立專門的監護監督人和監護決定機構。未成年人父母所在單位或精神病人所在單位、居民委員會或村民委員會既可作監護人，又擁有決定監護事務的權力，但缺少監督制約機制。如果監護人不履行職責或履行職責不符合法律規定，卻無人監督，使監護流于形式。為了監督監護人忠實履行義務，大陸法系的各國民法都有監護監督人、監護決定機構的規定。例如：意大利、法國和我國臺灣地區的民法均規定了監護監督人，對其產生、資格阻礙、職責作了類似于監護人的規定。同時，各國民法都規定了對監護事務具有決定權的機構。例如：意大利的監護法官、法國的親屬會議、我國臺灣地區的親屬會議，這是大陸法系國家與我國在監護制度立法上的重要區別，值得我們借鑒。
三、現行監護制度存在不足的原因分析
（一）“宜粗不宜細”立法思想的影響。長期以來，由于“宜粗不宜細”立法思想的影響，我國于1986年問世的《民法通則》的內容過于簡單、抽象，許多現象在得不到反映，無法可依，同時還缺乏與其他有關法律的配套，法律規定過于籠統，不便于實踐中具體操作。隨著社會的發展，這種立法思想指導下的立法的弊端不斷暴露，無法適應時代發展的需要，給經濟和社會的發展產生不利的影響，反映在監護制度上也是如此。
（二）經濟體制變革的影響。1986 年的《民法通則》是建立在計劃經濟基礎之上的，當時的國民經濟基礎還比較薄弱，公民擁有的私有財產不多。“企業辦社會”的現象很普遍，社會福利未實現社會化，在監護制度方面是單位承擔的責任過多。1992 年，我國實行市場經濟之后，經濟體制出現了重大變革，現代企業制度的建立、私營經濟、個體經濟的發展，社會財富不再平均地流向每一個人，競爭在各行各業及個人之間加強，擁有千百萬的資產與一無所有的人同時存在。反映在監護制度方面，就是有的被監護人，親屬、朋友爭當監護人，有的被監護人卻無人愿意承擔監護責任，監護成了爭奪財產的手段。
（三）公民權利意識的增強。民法為權利法，它是實現人權的手段。在改革開放之前，我國存在過不尊重民事權利的歷史記錄。現代民法則倡導“權利本位”，反映在監護制度方面，成年人的監護制度不僅需要保護本人的理念，更要尊重本人決定的權利。現代各國在監護制度方面的改革都是以保護并尊重障礙者的意識及權利為主的。而我國現行制度只注意保護被監護人的利益，卻沒有考慮到尊重他們自己決定的權利。
四、現行未成年人監護制度之矯正措施
（一）設立親權和監護兩種制度。以監護制度作為親權制度的補充對未成年人而言，首先應當確認的保護制度是親權，如果未成年人的父母健在，沒有喪失或被剝奪親權的法定事由，其父母就享有親權，未成年人在父母親權的照護下，人身權益和財產權益可以得到完備的保護。當未成年人喪失親權保護的時候，如父母雙亡、父母放棄或轉讓親權、父母喪失親權等，未成年人的保護就只能通過監護人的監護權進行。因而在未成年人的監護權問題上，必須是在未成年人喪失親權保護的情況下，才能獲得監護權的保護，即親權喪失之后，才能對未成年人發生監護權。所以說，應當單獨設立親權制度，承認監護是親權的補充，這更有利于保護未成年人的合法權益。
（二）完善社會組織擔任監護人的規定。廢除未成年人由其父母所在單位、居委會、村民委員會、民政部門充當法定監護人以及精神病人由其所在單位、居委會、村委會擔任監護人的規定，遵守法定監護人只能由自然人或專門的社團組織來擔任的慣例。可借鑒國外的做法：對于既無親權人又無自然人作監護人的未成年人和精神病人，設立專門的社會保障機構作監護人，專門履行監護職責。如設立、未成年人收養院精神病人治療和收養院等，并由這些機構獨立負責并履行監護職責，當然這些機構在行政上歸民政部門領導。
（三）明確規定監護人的權利。在規定監護人權利問題方面，可以借鑒大陸法系國家的做法。首先，規定監護人享有用益權或報酬權。親權人擔任監護人時，親權人對子女的財產享有無條件的用益權；非親權人擔任監護人時，也可以在監護活動中取得一定的報酬。其次，規定監護人享有辭任或拒任權。辭任或拒任是指監護人有正當事由，可以辭任或拒任的權利。日本、瑞士、法國、意大利等大陸法系的國家的民法典中均有相應的規定。
（四）建立對監護人的監督機制。完善我國的監護制度還應當建立對監護人的監督制度，從而促使監護人有效行使監護職責，更好地起到保護未成年人人身、財產以及其他合法權益的作用。國外一些民法典設立了監護的監督體制并對監護監督人的義務作了明確的規定，可以作為我國完善監護人監督制度的參考。如《德國民法典》采取有監護能力的監督人和少年局雙重監督體制。該法第1799 條規定：監護的監督人應將監護人違背義務的情形以及一切應提請監護法院干預的情形，不遲延的通知法院，特別是通知監護人的死亡，或發生其他使監護人的職務終止或使監護人的免職成為必要的情況。另外監護人依請求應向監護監督人告知監護的執行情況，并許可查閱有關部門監護的文件。《越南民法典》對監護采取政府機關監督與親屬監督雙重監督機制也有一定的積極意義。完善監護制度，設立的監護監督人可以由有監護能力而未承擔監護職責的人來擔任，也可當地的民政部門擔任，但是不宜讓街道辦事處或居委會來擔任。同時應完善監護監督人的義務，要求擔任監護監督人的公民或組織履行法律規定的監督職責，定期或不定期地對監護人進行檢查，還應要求監督監護人在監護人不履行監護義務時及時通知民政部門。如果監護監督人不履行義務則由民政部門基于監督失職的嚴重程度以一定的處罰、訓誡或撤消其監護人資格。為了更好的監督監護人履行職責，保護未成年人的合法利益，還可以在民政部門成立監護機構，負責選任監護人、對親權狀態下未成年人的父母行使親權行為進行監督和對監護人、監護監督人的行為進行監督，從而使政府監督與親屬監督相互補充，共同完成選任監護人、了解被監護人狀況、掌握監護事務、監督監護人等任務。民法既為保障人民權利的法，它就必須通過完善的制度保證這些權利的實現，尤其是處于法制建設急劇發展的我國現階段，不能為了一時的有法可依而倉促立法，而必須在經過充分論證。尤其是我們對民法典抱有太高的希望，它要求納入其中的每一個內容都是先進的。監護制度雖然在學界已經形成一個初步框架，但仍然存在諸多爭論，我們的任務就是結合我國國情，進一步探討、修改，建立完善的監護制度，為民法典的最終制定作出貢獻。
