新修改的《民事訴訟法》第五十五條新增加了關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，這是通過社會管理創(chuàng)新，提高公益訴訟司法保護力度的一項創(chuàng)造性舉措，彰顯了司法的進步。但是現(xiàn)有的民訴法對于公益訴訟的規(guī)定仍不夠明確具體，配套制度和設(shè)施并不完善，這是我國法律制度的缺憾。筆者擬通過對公益訴訟進行多位解構(gòu)，界定民事公益訴訟的概念和范圍，并對我國當(dāng)前的民事公益訴訟制度現(xiàn)狀予以反思，進而提出構(gòu)建我國民事公益訴訟制度的設(shè)想，創(chuàng)建一套適合我國的公益訴訟制度，完善我國對公共利益的保護機制。

 

一、公益訴訟概述

 

（一）民事公益訴訟的概念

 

公益訴訟在我國并不是一個法律概念，而是學(xué)界使用的一個術(shù)語，主要是指國家、社會組織或個人根據(jù)國家授權(quán)或規(guī)定作為原告，對侵害社會公共利益的行為提起訴訟，依法追究違法者法律責(zé)任的一類訴訟的總稱。與公益訴訟相對應(yīng)的就是私益訴訟，“私益訴訟是為了保護個人私有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可以提起”  。公益訴訟突破了傳統(tǒng)的單一訴訟模式，將一些按照既有的訴訟理論不具有訴的利益和不適格的原告提起的訴訟吸納進來，以達致當(dāng)事人平等地接近司法和正義的目標(biāo)。

法律是以利益為基礎(chǔ)衍生出來的產(chǎn)品，主要目的在于通過利益的優(yōu)化分配，以達到利益團體之間的和諧共贏。而民事公益訴訟的構(gòu)建主要在于實現(xiàn)對公共利益的有效保護。其核心內(nèi)容就是利益的公共性，基本內(nèi)涵是指在特定社會歷史條件下，從私人利益中抽象出來能夠滿足共同體中全體或大多數(shù)社會成員的公共需要，經(jīng)由公共程序并以政府方為主導(dǎo)所實現(xiàn)的公共價值 。盡管公共利益衡量的是利益的公共性，但是實踐中并不能僅以利益相關(guān)的人數(shù)和范圍來作為界定利益公共性的唯一標(biāo)準(zhǔn)。就如梁慧星先生所說的“公益訴訟針對的行為損害的是社會公共利益，而沒有直接損害原告的利益，當(dāng)然，損害社會公共利益最終要損害個人利益，但這里做狹義的理解，只是指沒有直接損害” 。因此公共利益并不是簡單的個人利益的相加，而是與不特定多數(shù)人的生產(chǎn)和安全相關(guān)的，涉及社會經(jīng)濟秩序的利益總和。

 

（二）民事公益訴訟的特點

 

為保護社會公共利益而設(shè)置的公益訴訟是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的一種新的訴訟類型，標(biāo)志著民事訴訟法理由保護個體正義向保護所有人正義方向轉(zhuǎn)變。與私益訴訟相比較，民事公益訴訟呈現(xiàn)以下特點：

 

1、訴訟目的的公益性。與私益訴訟相比，公益訴訟是為了公共利益而提起的訴訟，起訴主體并不是僅僅通過訴訟達到追求自己在個案中的利益的目的，而是通過訴訟達到保護隱含在個案中又超越個案的公共利益和公共價值。目的的公益性是公益訴訟的核心特征。在公益訴訟中，訴訟標(biāo)的遠遠超越了私人糾紛領(lǐng)域，而帶有明顯的公益性,且在利益實現(xiàn)上呈現(xiàn)出公共性和巨大的影響性特征。因此，法院裁判此類案件必須關(guān)注裁判的社會后果，體現(xiàn)社會公共福祉。

 

2、原告主體的多元化。傳統(tǒng)私益訴訟的原告必須對待決事實具有訴的利益，否則不予受理。而公益訴訟中特定的組織和個人只要認(rèn)為行為人的行為損害了社會公共利益，就有權(quán)向法院提起訴訟，請求法院制裁這種違法行為。公益訴訟的啟動者不再局限于案件直接利害關(guān)系人，起訴主體不再唯一，呈現(xiàn)多元化特征。有關(guān)機關(guān)和組織都可以作為原告提起訴訟，包括檢察機關(guān)、團體、個人都可以在案件中出現(xiàn)，作為公共利益的維護者敦促政府履行監(jiān)管職責(zé)，實現(xiàn)公共價值的最大化。

 

3、裁判效力的擴張性。民事公益訴訟案件因為涉及公共利益，受害主體往往不只一人，少則幾十人，多則成千上萬，不僅包括已經(jīng)受到現(xiàn)實侵害的，也包括正處在侵害危險中的，還包括將來可能受到侵害的。當(dāng)事人主張維護的利益具有公共性，因此公益訴訟的受益主體呈現(xiàn)廣泛性，針對該案作出的裁判效力不僅及于起訴主體，且對其他未參訴的利益相關(guān)者同樣具有拘束力。

 

4、程序啟動具有選擇性。民事公益訴訟針對的主要是環(huán)境污染，消費者權(quán)益損害，國有資產(chǎn)流失等重大觸犯行政法律法規(guī)的案件。作為受害主體，可以直接請求行政監(jiān)管部門履行職責(zé)，制裁懲處違法行為，對于行政機關(guān)的不作為可以依然提起行政訴訟，也可以不走行政程序直接將違法行為人作為被告提起民事公益訴訟。因此，公益訴訟具有適用上的選擇性。

 

二、我國民事公益訴訟的現(xiàn)狀與反思

 

（一）我國民事公益訴訟的發(fā)展現(xiàn)狀

我國雖沒有正式確立民事公益訴訟制度，但在很多專家、學(xué)者和社會公益人士的推動和介入下，司法界也進行了積極的探索和實踐，涌現(xiàn)了很多公益訴訟案例的典型，如2008年貴陽市人民檢察院訴被告熊某等人在水資源保護區(qū)修建違章建筑一案，如中華環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇某集裝箱公司案，這些典型案件推動了民眾對推行公益訴訟的拷問，同時引發(fā)了司法界對于建立科學(xué)高效合理的公益訴訟制度的司考。這是我國民事公益訴訟發(fā)展的進步，但是我們也應(yīng)看到在實踐中存在的問題，如紫金礦業(yè)污染事件、康菲溢油事件以及三鹿奶粉等危害公共利益事件，不斷刺痛著公眾的神經(jīng)，人們期待能有人或組織站出來，基于公益提起訴訟。這說明在我國公益訴訟并沒有形成普遍的制度，很多公民和個人仍然無法作為適格主體參與訴訟，違法違規(guī)行為在法律和制度的漏洞下依然頑強生存，公民權(quán)益和社會公共利益得不到及時保護，公平正義難以實現(xiàn)。

 

（二）民事公益訴訟的發(fā)展困境

 

民事公益訴訟作為彌補國家在維護公共利益過程中存在的弊端和漏洞的重要手段和工具，在推進民主與法制、維護社會公平正義、促進經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展方面具有不可替代的作用。但無論是在立法層面還是在司法實踐中，民事公益訴訟作為一個不成熟的理論和訴訟模式仍然存在很多問題，亟需關(guān)注和解決。

 

1、民事公益訴訟立法制度上存在缺陷。

 

民事公益訴訟作為民事訴訟法修改后新增加的條文，只是一個概括性、指引性的條款，并沒有對此類訴訟類型的主體、受案范圍、管轄法院、舉證責(zé)任分配、訴訟費用分擔(dān)上做出明確具體的規(guī)定，導(dǎo)致民事公益訴訟制度的實施面臨諸多障礙，嚴(yán)重影響了民事公益訴訟在推動公共利益實現(xiàn)方面的作用。

 

首先，未明確規(guī)定起訴主體的具體范圍，造成認(rèn)識上的偏差。新《民事訴訟法》僅規(guī)定法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這里的“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”是指具體哪些機關(guān)和組織，符合什么樣的條件才可以作為公益訴訟的原告提起訴訟并沒有做出明確的規(guī)定。這種概念的模糊和抽象性，在司法實踐中不可避免的帶來操作的難度，造成起訴主體與法院在主體認(rèn)識上產(chǎn)生理解上的誤差，不利于公共利益的保護。同時該規(guī)定將公民個人和檢察機關(guān)排除在起訴主體之外，導(dǎo)致直接利害關(guān)系人和代表國家公訴權(quán)、具有法定調(diào)查取證權(quán)的檢察機關(guān)無權(quán)作為公益訴訟當(dāng)事人，顯然不利于公共利益的維護。

 

其次，未明確規(guī)定公益訴訟的保護對象，導(dǎo)致受案范圍不明。修改后的民事訴訟法關(guān)于公益訴訟受案范圍采取并列加概括的方式予以規(guī)定，其中，“污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益”是最典型的兩類案件，而損害“社會公共利益的行為”則屬于兜底性條文。在司法實踐中如何界定社會公共利益行為并不明確，導(dǎo)致法院可以缺乏相關(guān)法律依據(jù)為由，或出于維護強勢一方的需要，或出于地方保護主義的目的，對于某些案件要么不予受理，要么駁回起訴，如松花江水污染公益訴訟案件。

 

最后，未明確規(guī)定公益訴訟案件舉證責(zé)任分配方式。在民事訴訟中遵循“誰主張，誰舉證”的原則，但是由于民事公益訴訟被告往往是大公司大企業(yè)，與民事公益訴訟原告相比在司法資源、訴訟技術(shù)方面處于優(yōu)勢地位，由原告承擔(dān)舉證責(zé)任顯然有失公允，調(diào)查舉證比較困難。

 

2、由于主體多元化和公民法律意識的缺乏，導(dǎo)致存在濫訴現(xiàn)象。民事公益訴訟的目的在于保障公共利益受到侵害的單位和個人擁有訴權(quán)，以及時制止侵害公共權(quán)益的行為。但在司法實踐中也給別有用心和不法者提供惡意侵害他人利益的平臺，致使沒有利益相關(guān)的人提起訴訟惡意侵犯對方的合法權(quán)益；抑或擁有訴權(quán)的組織和個人以同一損害事實分別向法院提起訴訟。大量的民事公益訴訟案件涌向法院，將矛盾集中到了司法審判部門，增加了法院審查的難度和工作量，造成了司法資源的浪費，影響了司法機關(guān)的效率。

 

3、民事公益訴訟程序缺乏有效監(jiān)督和制約機制。在民事公益訴訟案件中，原告主體絕大多是具有代表意義的社會團體或有關(guān)組織，并不是權(quán)益的直接相對人，有關(guān)機關(guān)和團體在參與訴訟時也沒有相應(yīng)的授權(quán)，只是基于法律規(guī)定參與訴訟。但是法律法規(guī)對有關(guān)機關(guān)和組織的處分權(quán)限并沒有進行限制，對于其在訴訟活動中承認(rèn)、放棄、變更訴訟請求的行為沒有具體規(guī)定，導(dǎo)致相關(guān)主體參與訴訟活動缺乏有效監(jiān)督，極易造成授權(quán)被濫用，侵害社會公共利益。

 

三、我國民事公益訴訟制度的理論構(gòu)建

 

鑒于我國在民事公益訴訟立法上的滯后和實踐上的不可操作性，與當(dāng)前公益訴訟逐漸成為保護公共利益主流方式的現(xiàn)實矛盾，我國有必要重構(gòu)民事公益訴訟制度。針對我國民事公益訴訟的特殊性，結(jié)合國外實踐經(jīng)驗，筆者擬對民事公益訴訟的具體實施和運用提出以下幾方面的建議：

 

（一）建立科學(xué)的民事公益訴訟制度體系

 

1、進一步完善立法和明確授權(quán)，合理規(guī)定訴訟主體制度，將檢察機關(guān)和公民個人納入訴訟主體范圍。

 

公益訴訟作為獨立的訴訟程序，應(yīng)該建立一套完整的法律制度，包括起訴主體、舉證責(zé)任、審判程序等，成為民事訴訟法單獨的一編。目前亟待解決的就是民事公益訴訟主體問題，新修訂的《民事訴訟法》規(guī)定“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，而現(xiàn)行法中只有海洋環(huán)境保護法明確規(guī)定海洋行政主管部門可以在該領(lǐng)域提起公益訴訟，而其他法律未做此規(guī)定。因此為方便有關(guān)主體提起訴訟，對“法律規(guī)定的機關(guān)”宜在此處做縮小解釋，理解為維護社會公共利益的相關(guān)行政機關(guān)及其檢察機關(guān)，通過單行法授權(quán)相關(guān)部門公益訴訟主體資格。對于有關(guān)組織的規(guī)定則采取擴大適格主體的方式，僅由法官在審理案件時對在我國依法注冊或者備案登記范圍內(nèi)的民間團體的訴訟資格進行依法審核，而不需履行批準(zhǔn)程序。另外，可以通過補充規(guī)定將負(fù)有參加社會管理責(zé)任和義務(wù)的公民個人納入主體范圍，以解決公益訴訟求告無門的問題，亦可以最大限度保護公共利益，充分發(fā)揮公民個人的法律監(jiān)督作用。

 

2、明確民事公益訴訟案件的受案范圍。

 

民訴法中關(guān)于民事公益訴訟受案范圍的規(guī)定不明確，給法律適用帶來了很大的難度。根據(jù)訴訟主體的不同，可以做出如下限制性規(guī)定，對行政機關(guān)提起的民事公益訴訟案件范圍應(yīng)限定于行政機關(guān)職權(quán)管理范圍內(nèi)的案件，并且這種職權(quán)應(yīng)為其法定范圍內(nèi)的職權(quán),超越行政機關(guān)職權(quán)管理范圍的公共利益案件則不應(yīng)由其提起民事公益訴訟 ；檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)限定為涉及國家、社會或其他公共利益,無具體受害人或者受害人不便提起訴訟的重大案件，如國有資產(chǎn)流失案件、嚴(yán)重擾亂社會主義市場經(jīng)濟秩序案件等以及其他與公共利益有關(guān)的案件；社會團體組織提起的民事公益訴訟案件應(yīng)為自身注冊的利益代表范圍內(nèi)的案件，不能超越法定職權(quán)和范圍；公民個人作為原告提起訴訟的案件必須是與自身有直接或間接的利害關(guān)系，代表一類群體參與訴訟，訴訟結(jié)果可以及于群體范圍內(nèi)的所有受害人的訴訟案件，如特殊侵權(quán)等。

 

3、進一步明析民事公益訴訟案件的舉證責(zé)任分配方式。

 

鑒于民事公益訴訟屬于特殊侵權(quán)領(lǐng)域，雙方舉證責(zé)任能力等方面懸殊極大，如果按照一般舉證原則各自承擔(dān)舉證責(zé)任顯失公平。因此，在民事公益訴訟案件中適宜實行無過錯責(zé)任和過錯推定責(zé)任原則，由原告證明公共利益受到損害的事實或即將受到損害的事實即可，同時相關(guān)行政機關(guān)負(fù)有提供信息等協(xié)助義務(wù)，而由被告對法律規(guī)定的免責(zé)事由以及行為與結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)證明責(zé)任。

 

（二）完善民事公益訴訟起訴程序

 

1、建立公民個人與有關(guān)機關(guān)和組織的信息交流平臺。

 

雖然公民個人暫未被納入公益訴訟主體范圍，但并不意味著就此剝奪了公民權(quán)利。公民個人負(fù)有參加社會管理的責(zé)任和義務(wù)，同樣也有檢舉、控告、監(jiān)督侵害公共利益、危害社會管理等行為的權(quán)利。為了保障公民個人權(quán)利的行使，有必要在公民個人和有關(guān)機關(guān)組織之間建立信息交流平臺，便于公民個人反映違法侵權(quán)、損害公共利益的行為，經(jīng)由相關(guān)機關(guān)和組織調(diào)查核實后提起公益訴訟。此舉既能保障公民個人的監(jiān)督、控訴權(quán)利，同時相同申訴和控告行為經(jīng)由相關(guān)機關(guān)和組織核實整合后起訴，又能防止濫訴行為，大大減少了法院的工作量，節(jié)省了司法資源。

 

2、建立民事公益訴訟的訴前程序。

 

將公民個人納入公益訴訟主體范圍是民事公益訴訟發(fā)展的大勢所趨，但由于主體多元化和公民法律意識的缺乏，給濫訴留下了極大空間。因此，有必要建立民事公益訴訟的訴前程序。由公民個人作為原告的案件，必須履行先向行政機關(guān)申報的程序，對于行政機關(guān)履職范圍內(nèi)的案件，可以由行政機關(guān)先行處理或履行職責(zé)。對于已經(jīng)起訴到法院的案件，法院先行審查，對于不屬于公益訴訟范疇的案件，告知當(dāng)事人提起民事訴訟；對于應(yīng)由其他國家機關(guān)提起訴訟的案件，及時告知當(dāng)事人和相關(guān)機關(guān)，由合法的主體提起訴訟；對于確定是濫訴的行為要依法追究相關(guān)法律責(zé)任，對被告造成損失的要賠償相應(yīng)損失，故意捏造事實、偽造證據(jù)等構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。通過訴前程序，實現(xiàn)對案件的分流，同時可以預(yù)防和制裁濫訴行為，規(guī)范民事公益訴訟程序的流程管理。

 

（三）在民事公益訴訟中引入監(jiān)督機制

 

在民事公益訴訟中，由于起訴主體通常并不是侵害行為的直接受害人，只是公共權(quán)力的維護者和代表者，在訴訟活動中由于各方壓力或出于私利容易作出損害公共利益的權(quán)利處分行為。因此，必須對原告主體的權(quán)利進行限制。對于有關(guān)組織和團體作為原告在訴訟中放棄訴訟請求、承認(rèn)對方請求、撤回訴訟請求、進行和解等訴訟行為必須經(jīng)過法院準(zhǔn)許，法院依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)，從而干預(yù)訴訟主體的處分權(quán)。同時，在民事公益訴訟中引入檢察監(jiān)督機制，充分發(fā)揮檢察建議的作用。對于訴訟中出現(xiàn)的問題及時向相關(guān)部門提出建議，敦促相關(guān)部門糾正和解決，以切實保護社會公共利益。

 

四、結(jié)語

 

民事公益訴訟法門漸開，理論實務(wù)仍需努力。毋庸置疑，“公益訴訟”入典肯定了我國建立民事公益訴訟制度的決心，彰顯了我國法治的進步。但單純的一個條文遠不能承載公益訴訟如此龐大的制度。對此，仍需通過理論和實踐的不斷探索，進一步完善各種程序，以期有效消解我國當(dāng)前司法實踐中民事公益訴訟面臨的諸多困境，同時也使民事公益訴訟真正成為侵害社會公共利益事件受害者的利器，進而預(yù)防和遏制侵害社會公共利益事件的發(fā)生。