近年來，我國城市化進程的不斷加快，城市建設用地不斷擴大，建設用地資源日益緊張，征收農村集體土地已經成為城市化的必由之路。但農村宅基地征收與補償的制度卻沒有建立起來，溫家寶總理在2011年中央農村工作會議上對這一問題也高度關注：“應該看到，我國經濟發展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業化城鎮化成本，有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。要精心設計征地制度改革方案，加快開展相關工作。” 在相關法律制度還未出臺前，本文試對我國農村宅基地及地上房屋征收補償制度進行探討。

 

一、我國宅基地與地上房屋征收補償概況

 

我國《物權法》第42條規定：“（1）為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有權的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。（2）征收集體所有權的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用。安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。（3）征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”

 

國務院辦公廳《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》（國辦發明電〔2010〕15號）第八條規定：“住房拆遷要進行合理補償安置。征地中拆遷農民住房應給予合理補償，并因地制宜采取多元化安置方式，妥善解決好被拆遷農戶居住問題。在城市遠郊和農村地區，主要采取遷建安置方式，重新安排宅基地建房。拆遷補償既要考慮被拆遷的房屋，還要考慮被征收的宅基地。房屋拆遷按建筑重置成本補償，宅基地征收按當地規定的征地標準補償。”

 

綜上，我國宅基地及房屋征收后補償原則和標準的特點可以概括為三點：

 

（1）非市場化補償：我國宅基地及地上房屋被征收后的補償價格是由政府確定的，這與我國土地一級市場受政府壟斷，可進行交易的宅基地市場狹小，無從確定市場價格有關。政府確定的價格往往為原土地產值的若干倍，有最高限的規定，也有最低限的規定。

 

（2）房地補償分離：房屋的補償金額是參考其重置成本和租金、經營的預期收益，宅基地的補償金額參考當地規定的征地標準，就是說包括除青苗補償外的土地補償費、附著物補償費和遷移和拆遷安置補助費。

 

（3）土地補償費是對集體的宅基地所有權和農民宅基地使用權的一體化補償，即實行一次性補償后，宅基地所有的權屬都將收歸國家。

 

二、我國宅基地與地上房屋征收的補償原則和標準存在的缺陷

 

（一）  對于房屋的補償只考慮重置成本，無法彌補農民的實際損失

 

宅基地上房屋不僅僅是其建設成本，還包括其裝修成本，如墻體粉刷、地板鋪設、一體式家具、門窗、燈飾等，這些設施會因為房屋的拆遷，變得沒有利用價值，對于被拆遷人來說是一筆不小的損失。我國法律對室內裝修是否應該補，沒有做明確的規定，往往是地方政府自己決定。大部分地方對于室內裝修損失是不予補償的或者補償標準過低，這對農民來說顯然是不利的。

 

（二）對宅基地的補償費參考土地若干年平均年產值倍數的做法不科學

 

農民的宅基地被征收，出讓的是其永久的宅基地使用權（雖然有年限，但可以續期），補償卻是按照若干年平均農業產值進行補償，這無疑對土地的價值進行了低估，宅基地使用權不同于其他的耕地，我國實行嚴格的“一戶一宅”原則，有合法手續的宅基地是一種稀缺資源，即使其可交易的市場受限，但其價值遠非若干年平均產值的倍數可以比較。同時，集體失去了宅基地的所有權，在我國的征收過程中對于集體不再另行補償，這樣的補償方式很難讓人滿意，由此引發大量的官民沖突也就不足為奇了。

 

（三）農民的生活成本被迫提高

 

雖然國家對農民進行了住房安置，但農民集中居住后的生活習慣、生活成本等問題也相繼出現，集中居住打破了以往的別門獨院的生活方式，原有村莊內部人與人之間的倫理生活秩序在集中居住后被重新塑造，同時，集中居住打破了原有的生活習慣，水、電、氣、物業服務費等生活成本增加，集中居住區可能離承包地更遠，村民的交通等成本也相應增加，耕做變得不盡方便，同時，村民原有的一些家庭產業經營在集中居住后也變得不可能，一些農民的家庭收入也下降了。

 

三、完善我國農村宅基地及地上房屋征收與補償制度的建議

 

（一）改革宅基地上房屋征收補償的標準

 

1、補償標準市場化

對于土地以及土地補償費、附著物補償費、遷移和拆遷安置補助費、房屋造價等，征收方和被征收方可以先行協商確定補償價格，如無法達成協議可提交法院解決，法院應以政府正式發文確定進行征收之日的市場價格為準，確定各項補償內容的相關費用標準。以市場價格為依據，按照“公平、公正”的原則，進行宅基地的征收補償，保護各方利益不受損害。

 

2、擴大補償范圍

 

我國的宅基地及地上房屋的征收補償應包括土地補償費、附著物補償費、遷移和拆遷安置補助費、房屋造價補償費以及屋內裝修如墻體粉刷、地板鋪設、一體式家具、門窗、燈飾等，補償項目應該以當事人的實際損失為準。除此之外，因征收導致的附帶性損，如搬遷費用，歇業費用和停業損失等；因征地使得人們脫離生活共同體而造成損失；因為土地征收造成失業的損失；因為公用失業污染等可能造成的損害，都應當給與一定的補償。

 

（二）完善征收補償程序

 

1、完善財產評估程序：鑒于我國宅基地市場化程度低，宅基地及地上房屋市場價格難以確定，由政府定價比較艱澀，有必要建立專門的土地評估機構，建立一套健全和完備的宅基地評估體系和方法，以便政府在宅基地征收時委托具有豐富土地專業知識和經驗的土地評估師，運用科學的方法進行勘查評估，以確定被征收宅基地的正常交易價格，使被征收人和征收受益人雙方均能信服和接受，財產評估程序強調評估機構的中立性及評估標準的合法性，評估機構由中介機構來運作。

 

2、完善征收聽證程序：我國在征收土地時已經開始實行聽證程序，但對于聽證的規定還顯得過粗。“行政機關聽取對方意見的原則包含三個內容：①公民在合理的時間內及時得到行政機關通知的權利；②知曉行政機關的決定以及做出決定所依據的法律法規的權利；③為自己辯護的權利。” 當自己的權利“可能產生不利或者已經產生不利的結果時”有一個程序來對權利進行救濟。

 

（三）完善失地農民的社會救助制度

 

1、使失地農民享受居民基本的社會保障福利

 

宅基地及地上房屋一旦被征收，農民也就失去了居住、生活的場所，隨之而來的生活成本也會加大。政府動用土地征收權是為了城市化和工業的發展，目的是為了提高經濟的發展水平，實現資源的更高效的配置，對于失去土地的農民應當給予享有社會福利的權利，將其納入城鎮社會保障體系，確保被征地農民基本生活長期有保障，這是國家應有的義務。

 

2、建立健全失地農民的失地專項保險制度

 

宅基地征收后，使得農民原有的居住環境發生變化，新居的物業費用、生活成本對于無固定工作或收入偏低的農民來說，難以承擔。建立相應的保險制度，使得農民在遇到生活困難時，可以多一些幫助。設立省、地（市）、縣（市）三級失地農民社會保障管理機構，可從目前各級勞動保障廳（局）所屬的社會保險事業管理局（中心或處）中增設。可在鄉鎮一級設立勞動保障事務所，負責被征地農民社會保險工作。

 

3、對失地農民給予免費的技術培訓和技術指導

 

長期以來國家在農村的教育投入不足，農民大多文化素質較低，尤其缺乏工業、服務業的勞動技能，進城以后面臨失業和生存的危機，政府除去給農民住房安置和社會保障外，應當提供農民更多的培訓機會，鼓勵他們提高勞動技能，通過學習在勞動市場上獲得就業的機會。還應該建立一些專門面對農民的服務機構，幫助解決他們進城后可能遇到的問題。