又到麥收季，又到了秸稈焚燒活躍期。近日，一則新聞頻見網絡：江蘇省環保廳經調查核實后通報，南京高淳某鎮燃起了今年江蘇境內焚燒秸稈的“第一把火”。事發當地火光沖天、煙霧彌漫，在市區都能聞到空氣中濃重的焦糊味。筆者所在的蘇北某市，往年亦會遭受來自周邊城市或者本市的濃煙蹂躪，城市中彌漫著的黃色煙霧和刺鼻焦味足以能讓從未經受戰爭洗禮的我們深刻體驗一把“戰爭硝煙”。盡管秸稈焚燒的危害年年講、查禁處罰的措施年年抓，可一年兩次無法逃避的煙熏仍持續多年，筆者不禁感嘆秸稈焚燒何以難禁。

 

其實，秸稈焚燒看似簡單問題然實則復雜。說簡單，是因為農民焚燒秸稈的原因很簡單，在他們看來，秸稈不能吃、不能喝、不能賣錢，沒有什么經濟價值，加上趕時間忙種下一茬作物，而將秸稈付之一炬，增加肥力；說復雜，是因為政府開展的秸稈禁燒禁拋、綜合利用工作是一項復雜的系統工程，秸稈焚燒造成的環境污染問題持續多年，各地政府窮于應對，卻鮮有突破性成效。

 

一、            法律思維下的認知：法益調整和責任分擔意識下的政府干預

 

法益視角下，秸稈焚燒問題實質上是兩大利益的博弈——農民的經濟利益和關乎社會公眾的環境利益。對農民來說，秸稈焚燒可以將土地流失的大部分元素迅速補回，減少雜草和病蟲危害，因此就地焚燒秸稈是幾乎沒有成本最為經濟的還田方法；而禁燒秸稈反而加大成本和負擔，因為機械收割留茬較高，農民種植下一茬作物之前必須要先處理掉，而由于勞動力大量轉移導致沒有勞力處理秸稈；目前秸稈綜合利用難以形成高效的機械化操作和規模化效應，秸稈綜合利用的經濟價值對農民沒有太大吸引力。對社會公眾來說，秸稈焚燒無疑是百害無益的。

 

兩大利益的博弈帶來的是農民責任與政府責任的分擔問題。所謂“誰的東西誰做主”，秸稈歸農民所有，農民最有處置權，所以在農民看來，焚燒秸稈天經地義。但農民處置秸稈不能危害社會公眾利益，在政府看來，這是農民的責任。經濟學中科斯定理告訴我們，一個人的行為對旁觀者福利的影響被稱為外部性：如果對旁觀者的影響是有利的稱為正外部性，如果對旁觀者的影響是不利的稱為負外部性。外部性是政府采取干預行為的正當理由，秸稈焚燒顯然是個負外部性，所以各地政府禁燒秸稈無可厚非，是政府權力亦是政府應盡的職責。

 

利益的博弈和責任的分擔，考驗著政府能力和法治意識。在法治社會，通過政府干預解決負外部性問題，必然要求政府干預的正當性。外部性是政府干預的正當理由，而政府能否提出切實可行的解決方案并最終取得實效，則是政府干預措施本身是否正當的判斷標準。正當的干預措施既要考慮政府干預的成本和收益，更要考慮誰受益誰受損的價值判斷問題。因此，對現有利益的調整是否合理將成為政府干預措施成敗的關鍵。

 

基于上述理由，政府為了社會公眾的環境利益，對秸稈焚燒行為進行干預之前，應當首先弄清秸稈焚燒問題的主要原因，關注秸稈焚燒涉及的利益環節，然后定位農民和政府的角色分擔，最終制定可行的干預方案，并付諸實施。

 

二、法律思維下的分析：政府干預需具有法律上的可行性

 

從城市彌漫的濃煙程度來看，各地政府單純的禁燒措施無疑是難見成效的，甚至產生一些不良后果。南京去年出臺了據稱史上最嚴的禁燒令——“誰燒罰誰，燒誰罰誰”，不僅燒自家地里的秸稈要被處罰，別人在自家田里點火焚燒，自己也要受罰。這和前兩年網上曾報道過的江蘇泗陽縣某農民自家農田被別人燒而被處罰的事件如出一轍。“上有政策，下有對策”，一些地區甚至出現村民集體雇人偷偷焚燒秸稈的怪現象。

 

除此之外，筆者注意到，這幾年秸稈焚燒的特點是白天煙霧不太嚴重，而晚上煙霧特大。究其原因，竟是白天禁燒，多數鄉鎮組織人力巡查，晚上則難以巡查，導致農民集中到晚上偷偷焚燒，而晚上秸稈回潮，極易產生煙霧，加之沒有陽光，煙霧進入空氣后難以消散，導致空氣污染急劇上升。

 

筆者認為，從法治角度來說，用公權力去禁止某一行為的前提，在于該禁止措施必須符合民意，具有法律上的可行性。然而，當下各地政府的命令式禁燒措施顯然沒有充分尊重農民的利益，沒有得到農民的支持，在法律上也就不具有可行性。以上述自家秸稈被他人所燒來說，政府要處罰這樣一個農民，顯然不服眾，正如多數網民所認為的那樣，這個農民有可能自己放火焚燒，也有可能被他人陷害。從證據學上看，政府很難掌握該農民放火的證據，事實難以認定，更別說適用處罰措施了。如果有關人員尤其是基層干部不顧證據的客觀性而粗暴執法，必然造成民眾對處罰公正性的不滿和對依法行政的不屑，甚至引起上訪、鬧訪等嚴重后果。

 

二、            法律思維下的破解：通過科學的制度設計解決社會問題

 

秸稈焚燒引起的空氣污染是政府干預的直接原因，但事實上，空氣污染僅是環境污染的一個方面。政府對秸稈焚燒行為進行干預的目的不應僅局限于解決秸稈焚燒引起的空氣污染問題，更重要的是以環保的理念對待秸稈處理，以環保方式代替簡單的秸稈焚燒手段，實現最大限度的環保。目前，秸稈綜合利用方式主要可分為兩大類，一是通過粉碎、生產沼氣、飼料、培養食用菌等多種方式處理后，最終作為有機肥料還田。二是用作造紙、壓制纖維板、生產木炭或發電等工業原料。從政府介入的環保目的看，將秸稈用于造紙、發電等工業化處理僅能減少空氣污染，并不是最終的環保處理，而秸稈最好的歸宿是作為有機肥還田，真正實現完全環保。

 

在對某個社會問題深刻了解的基礎上，良好的制度設計方能應運而生。秸稈焚燒問題的背后，折射出我國社會主義新農村建設的瓶頸。新農村建設是個系統工程，需要高素質的創業人才，走農業產業化、科技化之路，擺脫傳統意義上的農民行為。而我國當前土地使用權分散，體制問題導致的城鄉收入差距，使得中國農村難以留下勞動力和高素質創業人才，農業科技水平難以提高，生態農業難以推行，秸稈的綜合利用成為少有的實驗點，大規模的焚燒秸稈也就在所難免。

 

法治社會下的政府干預強調用科學的制度設計解決社會問題。而一個科學高效的制度設計，必然是一個復雜的系統工程，需要理性的設計者、充分的調研準備、可行的方案措施、有序的實施制度。當某種社會問題難以在短期內根本解決時，也應制定能夠緩和的應急措施。筆者認為，政府要解決秸稈焚燒問題，至少做到以下幾點：一是從直接減少秸稈焚燒層面上考慮，針對農村勞動力不足的特點，以農機補貼和勞動力政府采購為重點，提高機械化處理秸稈水平，將秸稈有效的還田。二是從長期發展考慮，改善農村創業環境，增強農業的吸引力，引導、鼓勵更多的創業人才加入農業，增強農業本身對秸稈的綜合利用的需求，提高經濟附加值。三是要改革農業發展中的不合理機制，走產業化、規模化的現代農業之路，讓秸稈真正成為農民眼中有價值的“寶”。四是注重靈活性和實效性，某些地方在建立完善機制之前，宜采取疏導的方式減緩秸稈焚燒產生的空氣污染，譬如引導農民將秸稈曬干后，集中在烈日和有風天氣條件下定時定點焚燒，以便讓秸稈快速燃燒減少濃煙的產生，利用空氣流動吹散產生的煙霧。