近年來，人民法院特別是基層法院受理的案件逐年大幅攀升，這一現(xiàn)象被稱為”訴訟井噴”。由于結(jié)案有要求、有考核，基層法官不得不疲于應(yīng)付結(jié)案，法官辦案量”超負荷”已成為社會共知的普遍現(xiàn)象，此類消息頻頻見諸于報道，如：2009年廣東白云法院一名法官經(jīng)常開庭到晚上、加班寫判決書，全年審結(jié)案件504件；2010年全國法院受理案件總量突破千萬，有的法官一年審案千余起；2010年廣東寶安法院84名法官年人均結(jié)案577宗。[1]法官超越辦案極限，勢必會造成案件質(zhì)量難以保證、法官身心健康受到損害，最終影響審判事業(yè)科學(xué)發(fā)展。鑒于此，本文通過分析超越法官辦案極限帶來的弊端及其產(chǎn)生原因，并提出解決措施，從而緩解該問題給基層法院帶來的負面影響。

 

一、超越法官辦案極限帶來的弊端

 

目前，對基層法官的辦案工作要求有兩個特點：一是收案數(shù)量無上限；二是結(jié)案時間有限定。即，在審限規(guī)定的時間內(nèi)，受理了多少案件就必須辦結(jié)多少案件，超越法官辦案極限帶來了諸多弊端。

 

弊端一：影響法官辦案質(zhì)量。在法官素質(zhì)相對確定的情況下，辦案的高質(zhì)量依賴于以下四個方面：一是對案件基本事實的充分了解；二是對相關(guān)法律問題的充分研究；三是對案件裁判結(jié)論的慎重決定；四是對法律文書說理的反復(fù)推敲。這四項工作都需要耗費時間和精力來完成，超負荷的審案量將使法官難以在每一個案件的辦理中都達到這些要求，辦案質(zhì)量也就難以保證。[2]以筆者所在的亭湖法院近六年有關(guān)審判數(shù)據(jù)為例，2008年至2013年，每年結(jié)案數(shù)分別為9547件、11543件、11800 件、13248件、13366件、11877件，發(fā)回改判率分別為0.8%、1.1%、1.2%、1.5%、1.7%、1.8%；案件投訴量占收案量的比例始終保持在4%左右，并有逐年上升趨勢。上述數(shù)據(jù)會使人得出初步結(jié)論：即當某個法院辦結(jié)案件量達到一定極限時，案件質(zhì)量可能會或多或少地受到影響。

 

弊端二：影響法官司法能力。個人能力的提高必須要經(jīng)歷兩個過程：一是對各種知識的學(xué)習(xí)更新；二是對方法和經(jīng)驗的歸納總結(jié)。這兩個過程都以大量的研究和思考為形式，必須要投入一定的時間和精力。當法官每天疲于結(jié)案，個人空間和休息時間被過量的工作擠占的時候，法官素質(zhì)也因此喪失了可持續(xù)發(fā)展的必要條件。盡管擁有大量的司法實踐經(jīng)驗，有的還具有較高的學(xué)歷水平和理論功底，但由于沒有理論升華所必需的思考和整理，法官將難以形成本應(yīng)具有的高超學(xué)術(shù)水平和調(diào)研能力，而只能淪為工匠式的法律職業(yè)者。[3]從長遠來看，法官的審判業(yè)務(wù)水平代表法院的司法水平，法官的職業(yè)形象就是法院的社會形象，沒有高素質(zhì)的法官，將難有高權(quán)威的法院。

 

弊端三：影響法官身心健康。收案數(shù)量無限制、結(jié)案時間有要求對于法官顯然是一個不科學(xué)、不合理的工作量要求。法官超越極限辦案，會導(dǎo)致心理壓力劇增、生活缺乏規(guī)律、疲憊過度、運動時間過少等問題。長期處于這種狀態(tài)之下，往往會出現(xiàn)抑郁癥、高血壓、高血脂等各種疾病，甚至于罹患癌癥等重大疾病。[4] 事實上，在”訴訟爆炸”的形勢下，這些情況已經(jīng)發(fā)生，尤其是在廣東、浙江等一些中心城市的基層法院中，一線法官長期超極限工作，影響了正常的休息和生活，甚至產(chǎn)生健康問題。[5]

 

弊端四：影響社會公眾信任。司法是社會正義的最后一道防線，法院的判決書是最嚴肅的具有強制執(zhí)行力的國家公文之一，當事人有理由相信，它是由高水平的法官們通過細致的調(diào)查、認真的研究、嚴密的推敲而得出的結(jié)果。現(xiàn)實當中，基層法官為了加快辦案節(jié)奏，有時一天會安排3-5個案件開庭，如果第一個案件庭審允許當事人反復(fù)陳述，下面案件的庭審就無法準時開，甚至最后幾個案件就開不了庭，還要重新確定開庭時間。庭審中如不允許當事人反復(fù)陳述，當事人就會產(chǎn)生懷疑，認為法官辦案不公；如果每天少安排庭審，辦案效率又無法提高，這對矛盾很難解決。有時候，信任的基礎(chǔ)往往建立在充分的溝通中，但是，這些都需要一定的時間和精力來保證，而這恰恰是基層法官最缺少的。另外，基層法官在長期處于極度繁忙氛圍下工作，可能會出現(xiàn)裁判文書出差錯、接待當事人缺乏耐心等問題，都會引起社會公眾對法官的能力和司法公信力產(chǎn)生合理質(zhì)疑。

 

二、超越法官辦案極限的原因分析

 

案件飽和量過大、法官難以承受的問題并不是我國的特例，在美國、德國等其他國家也曾有過類似情形，出現(xiàn)這種情況的主要原因有：

 

第一，在制度方面，我國訴訟體系對法院訴訟容量和法官辦案極限這一客觀存在缺乏足夠重視。法院的訴訟容量是指，只能控制有限資源的法院，在保障個案審理成本付出合理的前提下，充分利用現(xiàn)有資源所能夠處理訴訟案件量的最大值。[6]打個比方，這就跟生產(chǎn)企業(yè)有產(chǎn)量的上限、服務(wù)行業(yè)有客容的上限、救死扶傷的醫(yī)院也不得不有掛號的上限一樣，掌握有限資源的法院同樣也具有訴訟處理能力的上限。但我國訴訟制度顯然沒有對這一客觀存在予以應(yīng)有考慮，訴訟法明確規(guī)定了案件受理的條件，只要符合法定的受理條件，法院就必須立案，立案后在規(guī)定期限內(nèi)必須作出裁判。這兩項規(guī)定的運行就給法院設(shè)置了不封頂?shù)墓ぷ魅蝿?wù)，法院有限的訴訟容量和無限的工作任務(wù)就形成了矛盾。[7]

 

因此，在有些受案量大的基層法院，有限的訴訟容量和無限的工作任務(wù)就形成了尖銳的矛盾。在訴訟制度安排缺失的情況下，應(yīng)急的解決方案有兩個：一是通過擴編法官數(shù)量和擴建法院辦公場所的方式，增加控制的訴訟資源，提高訴訟容量。此方案有一定的局限性，因為訴訟容量的增速往往跟不上案件增長的速度，僅能夠作為短期緩解之策。同時，中央明確提出，五年之內(nèi)任何國家機關(guān)不得興建樓堂館所，并嚴格控制人員和機構(gòu)且編制只減不增，因此，擴大規(guī)模也非長久之計。二是減少個案辦理成本，虛假提高法院的訴訟容量。對此，法官要么犧牲個人休息時間和身心健康，要么簡化案件辦理過程，降低案件辦理的質(zhì)量。在被問及的87%的法官都抱怨，手中的案件太多，這邊案件剛剛報結(jié)，打開案件管理系統(tǒng)一看，一眨眼的功夫，就有十幾件的案件分給了自己。案件多了，審理也只能盡量簡化，能出手就不錯了，哪里還顧得上案件質(zhì)量。

 

第二，在法院內(nèi)部，審判資源的優(yōu)化配置不夠科學(xué)合理。從司法需求的縱向結(jié)構(gòu)看，全國法院一審、二審、再審各類案件的比例約為100：10：1，一審案件數(shù)量占全部案件數(shù)量的90%左右，基層的司法需求占了絕大部分，呈現(xiàn)典型的”金字塔”縱向結(jié)構(gòu)，這說明了我國目前的司法資源配置機制存在問題。目前我國越是高等級的法院各方面的法官資源越是豐富， 越是基層法院和法庭法官資源越是貧乏，”馬太效應(yīng)”非常明顯。[8] 筆者對鹽城市9個基層法院的法官配置進行了綜合分析，發(fā)現(xiàn)普遍存在審判一線的法官人數(shù)不足，法官資源配置不太合理的問題。有7個法院都存在綜合部門法官人數(shù)所占比例較大的問題，有6個法院配備了相當有審判實力的法官從事調(diào)研、宣傳、信息工作，有5個法院的政工部門、辦公室調(diào)用了審判能力較強的法官，還有2個法院在行政裝備部門、紀檢部門配備了年富力強的法官，而一些結(jié)案量較少、年齡精力不足、業(yè)務(wù)能力不強的法官卻長期滯留在審判一線。以亭湖法院為例：該院是全市收案最多的法院，2013年統(tǒng)計報表反映,全年受理各類案件14245件，審執(zhí)結(jié)案件11877件，按有審判職稱的99人統(tǒng)計，法官人均結(jié)案119.6件。但是，在有法官資格的人數(shù)中，除去基本不辦案但有法官資格的院領(lǐng)導(dǎo)、政治處、監(jiān)察室、辦公室、審管辦、信訪辦、行政裝備科、司法鑒定科、法警大隊共30人，有法官資格辦部分案件的庭長8人，實際一線辦案人員僅為61人，占全院法官的61.7%。一線法官人均結(jié)案194.7件。因此，如何合理配置法院審判資源已成為當前迫切需要解決的問題。

 

第三，在理念方面，法院審判職能的不當定位夸大了結(jié)案的重要性。長期以來，法院審判職能的不當定位是造成訴訟制度難以完善的重要原因。正確定位法院的審判職能，其實就是要回答法院審理案件要為社會經(jīng)濟發(fā)展提供價值的問題?有兩個答案可供選擇：一是實現(xiàn)定紛止爭功能；二是確立糾紛解決標準。筆者認為，正確的答案應(yīng)是確立糾紛解決的標準。但答案一也具有很大的迷惑性，原因在于：法院為社會確立糾紛解決標準往往是通過審理具體案件解決糾紛的方式體現(xiàn)出來，單從形式上理解，很容易誤把具體解決糾紛這一手段當作法院審判的最終功能。這些錯誤的看法很容易把法院審判工作引入尷尬的境地。正確定位法院審判職能應(yīng)當從社會長期管理的宏觀層面來考慮，不能囿于形式，也不能囿于具體糾紛和暫時效果的微觀角度。

 

定位決定要求。如果把法院的職能定位于確立糾紛解決的標準，那么，對法院審判的要求就會集中于一點：標準統(tǒng)一，同案同判。至于具體審結(jié)多少案件是次要的。事實上，只要具有法院同案同判的衡量標準，多元的訴訟外糾紛解決機制完全可以起到化解具體社會糾紛的作用。當然，這不是說完全不講審判工作效率，只是不以結(jié)案數(shù)量為硬性要求，尤其是在這樣要求有可能影響辦案質(zhì)量的時候。

 

三、解決法官辦案極限的可行性建議

 

一個法官一年最多能辦多少案件呢？這里可引用高等數(shù)學(xué)中的極限量來分析。設(shè)函數(shù)y=f(x)在(a,+∞)內(nèi)有定義，如果當x→+∞時，函數(shù)f(x)無限接近一個確定的常數(shù)A，則稱A為當x趨于+∞時函數(shù)f(x)的極限。記作limf(x)＝A，x→+∞。若將法官生理與心理承受力設(shè)定為1，x為審判量，則審判量越大，越趨近于1。當審判量趨近于一定數(shù)量，法官承受壓力逼近于1時，就會出現(xiàn)案件質(zhì)量下降、法官健康損壞、當事人不滿等種種后果，此數(shù)量可稱為”審判工作極限”。這一點用經(jīng)濟學(xué)原理也很好解釋，一件事情的發(fā)展，如果超越了邊界，其效果就會向負方面轉(zhuǎn)化。[9] 因此，有必要進行訴訟體制上的變革和法院審判資源的整合。

    

(一)在訴訟體制內(nèi)進行變革

 

一是改變案件管轄規(guī)定。目前，受城市化進程加快的影響，很多城市區(qū)基層法院案件量逐年上升無法應(yīng)付，而有的縣法院卻案件量太少，可考慮改變收案的地域管轄規(guī)定，將案件量過多法院的案件分流一部分到案件量較少的其他法院進行審理。這與中央對地方司法管理體制進行改革的意圖是一致的。[10]

 

二是適當延長案件審限。如果對法官資源進行了最大限度的使用，不存在法院不盡責(zé)、法官失職拖延的問題，但依然產(chǎn)生國家和社會不能容忍的延長審限案件積壓，則應(yīng)當由有權(quán)配置司法資源的部門來想辦法，或者積極拓寬其他糾紛解決途徑，但萬萬不能采用不顧法院訴訟容量，簡單要求快速結(jié)案的做法，因為那將無異于”飲鴆止渴”。[11]在審判實踐中，每一個案件的情況都是不同的，復(fù)雜程度也是難以預(yù)知的，一個案件應(yīng)當用多長時間審理是無法預(yù)先確定的，所以要求法官一段時間內(nèi)定量結(jié)案是不科學(xué)的，用這樣的方法來制定上限也是不合理的。

 

三是借助多元糾紛解決方式分流案件。構(gòu)建人民調(diào)解、訴調(diào)對接、行政和解、法院附設(shè)ADR等非強制性程序的多層次、靈活性的糾紛解決機制。同時，進一步擴大委托調(diào)解和邀請協(xié)助調(diào)解的范圍，更多地吸納社會力量合力解決涉訴糾紛。比如，有的法院與仲裁機構(gòu)聯(lián)手，在立案時就向當事人講清楚仲裁的便捷性和權(quán)威性，由當事人選擇是否接受仲裁。實踐表明，許多當事人選擇了仲裁，確實分流了不少訴訟案件。

 

(二)正確處理法官與案件的供需關(guān)系

 

一是科學(xué)設(shè)定法官辦案量的上限。這主要是一個技術(shù)問題，需要通過科學(xué)的統(tǒng)計和合理的方法來確定。在設(shè)定時，至少應(yīng)當考慮以下三個方面的因素：一是社會心理因素。即社會公眾認為法官正常辦案應(yīng)耗費多少成本，這可以通過社會調(diào)查得出科學(xué)結(jié)論。二是法官身體因素。即一個法官在工作日內(nèi)全力辦案能查清多少案件事實、理清多少法律關(guān)系、履行多少法律程序、寫出多少法律文書，這可以做抽樣統(tǒng)計分析。三是辦案質(zhì)量因素。即要求案件審理精致到什么程度。如果要求開庭能夠直播，法律文書說理論證透徹，那就應(yīng)當考慮做到這種程度需要多少準備工作和研究工作，需要耗費多少成本和時間。司法實踐中，因為每一個案件的具體情況都是不一樣的，復(fù)雜程度也是無法預(yù)知的，一個案件究竟需要用多長時間審理是無法預(yù)先確定的，所以要求法官一段時間內(nèi)定額結(jié)案是不合理的，用這樣的方法來制定上限也是不科學(xué)的。北京市海淀區(qū)法院的楊曉玲法官認為[12]，為同樣人數(shù)的審判組織(合議庭或獨任法官)限定同時審理案件的數(shù)量要相對科學(xué)些。首先，這樣規(guī)定不受案件繁簡因素的影響。如果案件簡單，可以快速結(jié)案后繼續(xù)承辦新立案件，不會造成因定額發(fā)生的資源浪費；如果案件復(fù)雜，可以長一些時間審理，甚至可以依據(jù)規(guī)定辦理延審，而不會造成因定額引起的倉促結(jié)案，而已經(jīng)承辦的案件仍需遵守審理期限的規(guī)定，所以不會造成法官的懈怠。其次，審判組織同時審理案件的數(shù)量確實能夠體現(xiàn)該組織的訴訟辦案容量。審判組織的注意力是有限的，超過一定數(shù)量必然影響辦案質(zhì)量。至于數(shù)量的具體確定，應(yīng)當根據(jù)不同業(yè)務(wù)庭室、不同的訴訟類型，通過調(diào)查統(tǒng)計來完成，并隨著司法實踐的發(fā)展和統(tǒng)計技術(shù)的提高有所浮動和調(diào)整。

 

二是科學(xué)解決法院縱向和橫向結(jié)構(gòu)中法官資源不均衡問題。法院編制人員的數(shù)量應(yīng)該與案件量存在科學(xué)的對應(yīng)關(guān)系。比如，以鹽城地區(qū)為例，亭湖法院的法官人數(shù)比市中院少、與濱海縣法院人數(shù)相當，然而案件量卻是濱海縣法院的近三倍。因此，對確實”案多人少”的法院應(yīng)大幅度地增加編制，不能不加區(qū)別地給所有法院都增加編制。當然，更重要的還是要從法院內(nèi)部挖掘自身潛力，進一步優(yōu)化審判業(yè)務(wù)部門與綜合部門之間的審判資源配置，并在科學(xué)測算工作量的基礎(chǔ)上，合理確定各審判業(yè)務(wù)部門人員的配備比例。

 

三是大力開展法院之間法官資源的交流與支援。[13]為適應(yīng)當前我國法院系統(tǒng)基本對應(yīng)同級人大的狀況，可以暫時建立不同地區(qū)、不同法院的對口支援制度。有的法院案件量少，可以由最高人民法院總體協(xié)調(diào)，在全國法院中制定”案件救災(zāi)”支援計劃，案件壓力輕的法院派法官支援兄弟法院結(jié)案，也是對這些支援法官辦案能力的提高和鍛煉。同樣，高、中級法院可以統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)本區(qū)域內(nèi)法院的法官進行交流，甚至可以規(guī)定，一些在高院、中院辦案任務(wù)較輕的法官，每年都應(yīng)當有幾個月時間到基層法院鍛煉，這不僅可以使高級法官有基層鍛煉和學(xué)習(xí)的機會，而且還可以增強其做群眾工作的能力，可謂一舉多得。通過采取上述多種形式，可以促進和實現(xiàn)法院之間審判資源配置的效益最大化。

 


[1]”寶安區(qū)法院84名法官去年人均結(jié)案577宗創(chuàng)新高，一線辦案法官身心疲勞令人擔(dān)憂”，載《法制日報》2011年2月2日。

[2] 陳建利、吳睿：”粵法官人均五天結(jié)一案，省政協(xié)委員擔(dān)心工作量大會影響案件調(diào)查”，載《南方都市報》。廣東2010年全省法官人均結(jié)案達到69.71件，5天辦理一個案件，這么大工作量會不會影響法官對每個案件的深入調(diào)查？基層法院工作存在不少問題，主要表現(xiàn)在審判質(zhì)量、效率與群眾期望和要求存在差距，存在超審限現(xiàn)象。

[3] 楊曉玲：”法官審判極限研究”，載《法律適用》2011年第5期，第87頁。

[4] 從2009年開始到現(xiàn)在，亭湖法院在組織干警參加體檢過程中，發(fā)現(xiàn)有3名法官患有惡性腫瘤，90%以上的法官患有高血壓、結(jié)石、頸椎病等各種疾病且有逐年嚴重的趨勢，與此同時，這幾年也是該院案件數(shù)量持續(xù)上升的一段時期。

[5] 廣東省東莞市的基層法院,一個民庭法官一年審結(jié)1600件案子,法官每天至少開四五個庭,馬不停蹄地審判、調(diào)解、接訪,甚至每年都有女法官因工作太累而流產(chǎn)。可以說，法官的工作量已經(jīng)到了極限。有人大代表既擔(dān)心辦案的質(zhì)量，也擔(dān)心法官的身體。老是加班，壓力到了一定程度要累垮的。參見”東莞基層法官年辦案1600件 女法官工作太累

流產(chǎn)”，載《南方日報》2010年5月20日。

[6] 同3，第87頁。

[7] 毛天鵬：”關(guān)于限設(shè)法官工作量的探討”，載《人民司法》2007年第10期。

[8] 同7。

 

[9] 同3，第89頁。在此舉一個例證：運用函數(shù)理論，y=f(x)在(a,+∞)內(nèi)，當設(shè)定時間是個既定的數(shù)字，比如，一個人每周上班5天，每個月上班天數(shù)21天，一年252天，除掉節(jié)假日、休假還應(yīng)該有180天，每天用12個小時工作，幾乎已到了一個人的最極限，按照平均每6個小時完成一個案件從發(fā)起訴、判決書撰寫到宣判的所有工作，除掉開會、法院其他事務(wù)性工作花費的時間，1年360個案件應(yīng)該說已經(jīng)達到一個人所能忍受的最極端限度。函數(shù)f(x)無限接近一個確定的常數(shù)A=1年360個案件。

[10] 黨的十八屆三中全會公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求，”改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施。”

[11] 同3，第90頁。

[12]同3，第91頁。

[13] 同3，第89頁。