基層法院建立完善廉政風險防控運行機制的調研報告
作者：紀檢組課題組 發布時間：2014-06-26 瀏覽次數：1447
引言：黨的十八大報告指出：“推進權力運行公開化、規范化，讓權力在陽光下運行”。與之相呼應，今年中紀委十八屆二次全會上，習近平總書記提出“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”制度控權已成為當前反腐倡廉的重中之重。近年來，人民法院為推進司法公正，從理論和實踐上對開展黨風廉政建設工作做了大量探索。
一、基層法院審判執行權運行中的廉政風險分析
在社會加速轉型的現實環境中，基層法院不僅面臨案多人少的突出矛盾，法官辦案還要應對來自各方面的壓力和誘惑，基層法院針對審判執行權力運行過程強化廉政風險防控機制建設的需求更加迫切。加強審判執行權力運行過程的廉政風險防控，必須正確認識以審判為核心的廉政建設規律，深入把握法院反腐倡廉的重點環節。通過調研，我們認為當前基層法院在審判執行權力運行中主要面臨三重廉政風險 ：
（一）法官隊伍思想道德建設面臨的廉政風險。法官思想道德建設的廉政風險是指由于理想信念缺失，價值觀混亂和脫離群眾引起的廉政意識薄弱、宗旨觀念淡化以及貪圖享樂等負面思想情況。
1.法律信仰出現偏差，廉政思想防線缺失。受復雜的國際國內環境，多元化文化的相互滲透等外部因素的影響，少數法官對為什么要走中國特色的社會主義司法道路缺少基本的認知，出現法律信仰迷茫。甚至對“為大局服務，為人民司法”的法院工作主題表現出冷漠和排斥的情緒。法律信仰的偏差，容易導致廉政主體缺失廉潔自律的思想基礎。
2.部分年輕法官價值觀走進誤區，滋生拜金和享樂風氣。當下，我國社會正處于加速轉型期，人們的思想充斥了大量信息和多元價值觀的競爭和沖突，年輕法官思想行為的選擇性、多變性、獨立性、差異性顯著增強。少數年輕法官的價值觀出現了誤區，將自我價值的實現定位于追求經濟利益的最大化上，滋生了拜金主義、享樂主義和個人主義等不良風氣，增加了權力尋租的風險。
3.部分法官心理健康欠佳，滋生利益補償訴求。基層法官面臨案多人少的繁重壓力，面對陽光工資后，經濟收入長期未能增長，與律師等法律從業人員相比，經濟待遇差距過大，引起心理失衡，進而滋生利益補償訴求。
（二）外部環境誘發權力尋租的廉政風險。在社會加快轉型的過程中，各類糾紛主體之間的利益搏弈，需要通過法院審判執行權定局。而各種利益主體出于自身目的，千方百計利誘、拉攏法官謀求于己有利的裁判結果，司法權運行過程中處處面臨外部環境作用下的廉政風險。
1.當事人或代理人的請托攻勢猛烈。其中，既有訴訟當事人爭相給予辦案法官好處的情形，也有律師或其他訴訟代理人利誘、拉攏的情況，且后者的比例明顯高于前者。
2.權力尋租干預司法。有的案件當事人或代理人不直接或當面向承辦法官利誘。而是通過對法官或其上級有影響力的黨政官員施加壓力實現其目的。
（三）司法權運行中面臨的廉政風險。人民法院的主要職能是依法獨立行使審判權，司法腐敗行為主要發生在案件的審判執行過程中，因此司法權運行的各個環節都可能面臨廉政風險。
1.立案階段的廉政風險。立案審查是審判程序的啟動樞紐。其權力事項為立案、分案、財產保全三大類，廉政風險點12 個，其中立案排期、計收訴訟費（保全費）、財產保全審批、采取保全措施、分案等一級廉政風險點5個；回避、告知和送達等二級廉政風險點3個；訴訟引導、立案審核、案件信息登記和移送等三級廉政風險點4個。廉政風險的關鍵節點有：不嚴格審查訴訟代理人資格；為案件當事人介紹律師；對應保全的財產不予保全，或者超范圍保全，以及與案件無關的財產采取保全等。
2.審判階段 的廉政風險。案件審理階段是法官行使審判權的核心環節。其權力事項分為：事實調查、證據采信、合議評議、裁定判決、質效評查五大類。廉政風險點23個。其中關鍵節點有：(1)明知應當回避的案件故意不回避；（2）在開庭中發生違反庭審紀律的行為；(3)在審判過程中故意拖延辦案、超審限辦案；(4)私自接觸或以后會見案件當事人或代理人（律師）； (5)接受案件當事人及相關人員的吃請或收受禮金；（6）接受案件當事人或代理人（律師）支付的娛樂、旅游等活動；(7)外出辦案時違反“禁止三同”等廉政規定；(8)泄露審判秘密等。
3.執行階段的廉政風險。案件執行是司法權運行的終端，其權力事項有執行措施使用、執行費用收取、執行款物管理、執行款物發放四大類，廉政風險點16個。關鍵節點有：（1）故意拖延執行，貽誤執行時機。導致被執行人藏匿、轉移財產；（2）泄露執行秘密，給被執行人通風報信，致使案件無法執行；（3）在委托評估、拍賣、鑒定過程中與鑒定或中介機構發生利益上的不正當關系；（4）不按標準費用收取，隨意性大；（5）未指定專人對執行款物進行管理，管理混亂；（6）執行款物的發放隨意性大，手續不完善。
4.司法輔助環節的廉政風險。司法權力運行的輔助環節包括委托司法鑒定、司法警務保障等方面。（1）對外委托司法鑒定事務的廉政風險。如提供虛假鑒定材料、為利用職務之便為一方當事人向受委托鑒定部門說情打招呼，在委托拍賣涉案財物過程中為他人謀取不正當利益等；（2）司法警務保障工作的廉政風險。主要集中在刑事審判警務保障活動的各個環節中，如接受被告人家屬的請托等，從而給刑事審判活動帶來不安全因素，或者嚴重妨害和影響案件的公正審理。
二、加強廉政風險防控的具體對策及建議
司法權力運行過程中的廉政風險受廉政主體的思想道德及外部環境、執法特點等多種因素的作用和影響，為此，廉政風險防控措施必須多管齊下，綜合施治。
（一）加強廉潔自律教育，筑牢拒腐防變的思想堤壩。廉潔自律教育要以增強廉政風險主體的廉政自覺為主線，根據廉政主體的職務、崗位、年齡等特點，突出分層施教、因崗施教和因人施教。把風險防范和風險管理有機結合起來，變教育為防范，變防范為管理，為廉政風險防范機制的建立和運行牢固基礎。
1.突出抓好領導干部的廉政教育。以院長、庭長為重點教育對象，著力增強其履行“一崗雙責”的廉政自覺。院、庭長切實負責抓好分管權限、部門的廉政建設，起好表率作用，教育、引導、監督干警廉潔自律，公正司法，遵守“五個嚴禁”等規定，發現苗頭及時提醒警示和糾正處理，避免違法違紀事件的發生。
2.圍繞“用權”開展崗位廉政教育。突出抓好“權力觀”教育，引導教育對象強化“權力來自人民給予，權力應為人民服務”的觀念，從思想上真正明確“應該做什么，不準做什么，違反了要怎么樣。”同時，應針對審判執行部門的權力特點和崗位廉政風險的具體情況各有側重。對執行、民商事審判等風險較高的部門加大教育力度，強化抵御風險的能力。
3.因人而異分類施教。開展廉政教育要緊貼實際，通過對法官隊伍構成的分析采取相應的教育手段、教育方法。對部門領導和審判人員等要高度關注其思想動向，開展經常性談心教育。對年輕和新進法官，要采取新老結對的方法，進行傳幫帶教育。同時要引入心理輔導機制，建立相應的心理問題預防機制，疏導機制，促進法官心理健康。
（二）凈化權力運行環境，防范腐敗侵蝕。要以提升司法公信為目標，以暢通外部監督渠道，引導當事人理性訴訟為基本著力點，努力化解外部環境引發的司法廉政風險。
1.深化司法公開。探索“兩個轉變”深化司法公開。通過由法院主導司法公開向當事人主導、法院引導司法公開轉變；由強調法院內部協調配合到構建陽光、民主、公正的合力糾紛解決模式轉變。以提高當事人的權利能力強化對司法權力的制約。通過立案、庭審、執行和司法鑒定、拍賣以及裁判文書上網等各個環節的公開，提高司法透明度，增強司法公信，實現司法廉潔。
2．規范與律師的關系。最高人民法院出臺的《關于規范法官和律師相互關系維護司法公正的若干規定》，對法官與律師關系有明確的定位，但對違反規定怎么處理沒有明確，不便于具體操作。基層法院可根據實際情況制定具體的細則，對違反規定的情況給予警告、記過、記大過等處分。同時，對有與法官“權案交易”的律師，基層法院可將其列入“黑名單”，其代理的案件需進行重點監控。情節嚴重者，可建議有關部門根據規定對其處理。
3.拓寬監督渠道。在加強基層法院紀檢監察部門專門監督的同時，充分發揮人大、政協的監督，檢察院的監督，群眾信訪的監督，人民陪審員參與案件審理的監督，新聞媒體的輿論監督以及法律職業共同體的監督。并根據網絡時代的特點，加強與網絡民意及微博等新媒體的互動，引導社會公眾的監督。
（三）加強審判執行權力運行過程的風險防范。加強司法權運行過程的廉政風險防范，必須遵循審判執行工作的基本規律，堅持與審判管理結合,與司法改革結合,將廉政風險防控機制建設融入到辦案流程之中。
1.強化合議制度的作用。合議制是審判工作的基礎性制度，也是加強審判權力制約的核心環節。但在實踐中，由于合議庭成員之間的責任不明確，致使合議制的監督制約功能虛化。需要通過審判機制的改革，強化合議庭各成員的責任，要求承辦人之外的合議庭其他成員對事實認定和法律適用發表獨立意見。若發生錯案，應依據各成員意見的情況區分責任。
2.規范自由裁量權的行使。審判中抽象的法律規定需要通過具體案件的定案過程實現。由于法律規定具有原則性、幅度性，法官行使自由裁量權即成為司法裁判的基本行為。但也增加了廉政風險。為此，需要通過規范自由裁量權加以防控。具體防控措施：（1）加強裁判文書的辯法析理。裁判文書載明的從案件事實到裁判結果的過程和理由必須清晰明確，做到證據引用客觀全面，法律事實表述充分翔實，裁判理由和結果的論述于法有據。（2）實行同案同判。“同樣的案件按照統一的標準處理”是體現公平正義的最基本要求。也是看得見的正義。實現同案同判，應做到“三個統一”，統一法律適用，統一自由裁量，統一裁判尺度。（3）加強案例指導。對具有典型性和示范性的案例組織學習和推廣，作為同類型案件的處理依據。
3.推行“集控式”執行管理機制。案件執行是司法廉政風險的高發、易發階段。“集控式”執行管理機制，是加強案件執行流程管理，建立“主執法官負責”、“重大節點歸口管理”的流程管理模式，有效防控廉政風險。（1）公開執行流程。通過公開執行措施，公開選定評估、拍賣機構，公開案件執行進展情況，建立執行告知制度和執行聽證制度，增強案件執行的透明度；（2）加強執行節點監管，建立落實案件隨機排期，專人登記執行立案和排期，防止不依程序隨意中止執行、終結執行；（3）抓好執行財產集中調查，當事人就查封、扣押等措施提出異議的，由裁決組公開聽證；（4）執行終結后，杜絕承辦人員私自保管代管款。（5）對重大重點執行環節，由合議庭、執行長聯席會議、庭長和分管院長層層把關，防止執行階段的廉政風險。
4.規范委托鑒定、拍賣工作。對外委托鑒定、拍賣工作是十分重要的司法輔助工作。也是廉政風險強度高的崗位，要在審判、執行工作與對外委托鑒定、拍賣之間建立起“隔離帶”、“防火墻”，必須理順與司法鑒定機構、拍賣機構的關系。實行協商選擇鑒定拍賣機構和委托公告制度。采取公開搖號隨機選擇鑒定拍賣機構，并保證當事人享有申請回避的權利；公開鑒定、評估、拍賣的具體時間，保證當事人解鑒定過程。
三、建立落實廉政風險防控機制運行的長效保障值制度
建立落實防控廉政風險的長效運行機制，是積極預防、有效預防的關鍵。
（一）加強問責管理，確保機制運行。明確廉政風險各節點的責任人，強化其“守土有責”意識。把“問責”作為“防”和“控”的重要手段。（1）抓好事前明責。科學制定符合基層法院廉政建設需要的問責制度，讓責任人增強履職盡責的動力；（2）抓好事中盡責。將履行廉政風險防控責任的情況納入院、庭領導和職能部門的目標管理考核中，進行專項考評；（3）抓好事后追責。對不履行或不正確履行防控職責的責任人以及發生違法違紀案件的，嚴格責任追究。
（二）實施流程管理，提高機制效率。實施廉政風險防控工作，要以年度為一個工作周期，通過計劃、執行、考核、修正四個環節的循環管理機制增強防控效能。在此基礎上，建立“前期預防，中期監控，后期處置”三道防線。前期針對廉政風險采取預防性措施，中期針對廉政風險進行動態監控，后期針對違紀違法傾向性問題和苗頭實施懲戒性措施。形成以崗位為點、以程序為線、以制度為面的廉政風險防控機制，推進懲防體系建設，從源頭上預防腐敗問題的發生。
（三）強化科技監督，促進機制創新。創新“科技+監督”方式，把網絡等現代科技手段運用到基層法院紀檢監察實踐中，實現監督授權多元化、監督方式網絡化、監督過程立體化。積極構建法院紀檢監察與網絡民意互動的陽光操作平臺，對網民疑問及時關注，對群眾舉報及時受理，對處理結果及時反饋，真正落實公開公平公正。
基層法院審判執行權力運行過程中的廉政風險防控機制建設是一項艱巨復雜的系統工程，需要在實踐中不斷探索和總結規律。今后，我們將繼續貫徹上級法院關于反腐倡廉的工作部署，進一步創新思路，增強能力，推動法院黨風廉政建設的深入開展。
