摘要：在我國當前的交通事故處理過程中，交通事故認定書對事故中各方所負責任進行直接劃分，不論在相關的刑事、民事或行政訴訟中，其均有極為重要的作用。近年來，關于交通事故認定書的屬性，尤其是對于交通事故認定書屬于證據還是具體行政行為，學界的爭論從未停止。隨著2004年5月1日《道路交通安全法》的實施，我國首次以立法的形式將交通事故認定書定性為證據，從此，交通事故認定不再具有行政可訴性，“證據說”逐漸成為該方面的主流。但《道路交通安全法》并未規定交通事故認定書的證據類型，也未就事故當事人對認定書有異議時的救濟途徑進行規定。筆者就上述問題進行分析研究，并提出相關完善建議，力求為該制度的完善盡綿薄之力。

 

關鍵詞：交通事故認定書  證據 救濟制度

        

一、交通事故認定書的屬性

 

在《道路交通安全法》頒布之前，由于我國立法對交通事故認定書的屬性沒有明確的界定，學界對其屬性的爭論從未停止，主要分為“證據說”及“具體行政行為說”。持“證據說”的學者認為，交通事故認定書應當以證據的形式出現在我國的訴訟程序中，由人民法院審查并確認其證明力，其不具有行政可訴性 ；而持“具體行政行為說”的學者認為，交通事故認定書是我國公安交管部門依職權單方面對交通事故作出的具有法律效力的行為，其一旦送達給事故當事人，即會對該當事人產生實質性的影響，因而其具有行政可訴性 。

 

1992 年12 月1 日，最高人民法院、公安部聯合下發的《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》第四條規定: “當事人僅就公安機關做出的道路交通事故責任認定和傷殘評定不服的，向人民法院提起行政訴訟或者民事訴訟的，人民法院不予受理。當事人對做出的行政處罰不服提起行政訴訟或者就損害賠償問題提起民事訴訟的，以及人民法院審理交通肇事刑事案件時，人民法院經審查認定公安機關所做出的責任認定、傷殘評定確屬不妥，則不予采信，以人民法院審理認定的案件事實作為定案依據。”由此可見，2000年之前，在司法實踐中，交通事故認定不具有行政可訴性，其具有證據的屬性。然而，在2002 年《最高人民法院公報》第5期上，突然刊登了羅倫富不服瀘州市公安機關做出的道路交通事故責任認定而提起的行政訴訟案例，法院受理該案，并經一、二審判決，撤銷了公安機關做出的道路交通事故責任認定。這一案例的公布，開創了人民法院受理該類案件的先例，成為各地人民法院效仿參照范例。一時間，“具體行政行為說”又占了上風。這樣的情況僅僅持續了不到兩年就被《道路交通安全法》的實施所改變，交通事故認定書首次被以立法形式確定為證據。

 

對交通事故認定書的屬性，筆者贊同“證據說”，具體行政行為要求行政機關對行政相對人作出對其權利義務有直接影響的行為，而交通事故認定的責任并不等同于事故各方所應承擔刑事、行政及民事賠償責任，相應的刑事、行政及民事賠償責任最終均需要人民法院予以確定，而交通事故認定書僅作為人民法院辦理相關案件的證據。最高院《道路交通損害賠償司法》第27條規定：公安機關交通管理部門制作的交通事故認定書，人民法院依法審查并確認其相應的證明力，但有相反證據推翻的除外。通過上述規定可以得出，交通事故認定書同其他證據一樣，需要經過人民法院的審查，其證明力才能得到確認。

 

二、交通事故認定書的證據屬性

 

《道路交通安全法》將交通事故認定書規定為證據，但是未對其屬于哪一類證據進行規定，這不僅使得學界對該問題產生很大的分歧，還使得當期對該證據有異議時的救濟制度不夠完善。目前，關于交通事故認定書的證據屬性大致有如下主要觀點：

 

1、書證說。所謂書證，是指以一定的物質作為載體，以文字、符號、圖形、表格、數據等載體上記載的思想內容來證明案件的真實情況的物品。 持該說的學者認為，從交通事故認定書的形式上看，交通事故認定書是公安機關交通管理部門作出的，并且加蓋了公安機關交通管理部門交通事故處理專用章，這些都符合書證的特點。

 

2、鑒定意見說。鑒定意見，是指由鑒定人接受委托或聘請，運用自己的專門知識和現代科學技術手段，對訴訟中所涉及的某些專門性問題進行檢測、分析、判斷后，所得出的結論性書面意見。 持該說的學者認為，交通事故認定書是交通事故處理部門的專業人員根據交通事故現場的客觀情況，運用其具有的交通安全方面的專門知識，對交通事故的成因、性質及責任劃分等各種專門性問題作出分析判斷，完全符合鑒定意見的特點。

 

在以上觀點中，書證說得到了最高人民法院的認可。最高院認為，交通事故認定書在民事訴訟中，是以其記載的內容發揮證明作用，盡管其內容既有現場的客觀描述也有分析判斷和意見，但書證本事并不排斥意見性內容。 由于最高院的定性，使得我國司法實踐中，交通事故認定書被作為書證看待，在庭審中與其他書證一樣，由各方當事人舉證、質證并需要經過法庭的審查并確認其證明力。但是我們應當認識到，交通事故認定的過程中不僅僅包含對《道路交通安全法》等法律法規的適用問題，也不乏許多專門性問題。對于這些專門性問題，僅僅對法律較為專業的法官及律師們并不一定易于理解，這便使得法庭上對交通事故認定書的質證極易可能流于形式。更為嚴重的是，法官在即使對交通事故認定書存在疑問或某一方當事人對認定書提出異議的情況下，也不會輕易推翻事故認定書，對其不予采信。依照最高院的《道路交通損害賠償司法解釋》第27條的規定，人民法院應依法審查并確認交通事故認定書的證明力，除非有相反證據推翻。交通事故過程中，取證工作幾乎都有公安機關交通管理部門完成，事故各方幾乎很少可能取得上述規定中的“相反證據”。這便導致一方當事人即使對交通事故認定書存在異議，因沒有相反證據證明，便對其“無可奈何”。依照公安部的《道路交通事故處理程序規定》第51條規定，當事人對交通事故認定書有異議的，可以自該認定書送達之日起三日內，向上一級公安交管部門申請書面復核。由于該復核是由公安部門在系統內部進行的“自我糾錯”行為，復核后變更原認定結果的情況很少，也難以使得當事人得意信服，不僅如此，該規定第52條又對復核的條件作出了限制。 綜合以上分析，按照當前的司法實踐，即將交通事故認定書作為書證對待，不利于維護對交通事故認定書提出異議的當事人的權利，這與現代法治“有權利必有救濟”的理念相悖。

 

按照當前的交通事故認定程序，“鑒定意見說”也不能成立。我國的司法鑒定采取鑒定人登記制度和鑒定人名冊制度，鑒定人必須在管理機關登記，并在鑒定人名冊上公告。交通事故認定的制作主體是公安部門交通管理機關，參與事故認定的公安警察不一定具備申請鑒定人資格的條件，也沒有嚴格的登記和公告程序。鑒定程序的啟動需要當事人或解決糾紛者的委托，而交通事故認定是《道路交通安全法》賦予公安機關交通管理部門的權利。此外，鑒定人應當是糾紛解決者之外的人，而交通事故認定書的制作者同時也是交通事故的解決者。由此，盡管交通事故認定中存在諸多專門性問題，對這類問題的解決方式與鑒定人進行鑒定有類似之處，但交通事故認定程序與我國現行的司法鑒定程序仍然有較大的差別。

 

三、交通事故認定書異議救濟制度的完善

 

按照當前法律法規的規定，當事人對交通事故認定書有異議的救濟方法及其有限，一是依照《道交通事故處理程序規定》申請復核，二是在人民法院審理案件過程中，提出相反證據，使得人民法院對交通事故認定書不予采信。通過上文分析，上述兩種救濟途徑都不足以滿足對交通事故認定書提出異議的當事人的需求，不利于維護當事人的權利。對此問題，有論者提出，仍然應當將交通事故的認定作為具體行政行為看待，使之具有行政可訴性，當事人以此可以獲得更為寬泛的救濟途徑。 筆者對此觀點不予認同，交通事故認定的結果并未對事故當事人的權利義務產生直接影響，其仍需要經人民法院的確認其證明力后才能轉化為當事人所獲得權利及所承擔的義務。筆者認為，完善當事人對交通事故認定書提出異議的救濟制度應當從準確對交通事故認定書進行定性入手。

 

如上文所述，交通事故認定程序中，不僅包含對相關交通法律法規的執行，還包含許多專門性問題，對于這類專門性問題的認定，公安機關交通管理部門的警察從事了類似于鑒定人的工作。囿于當前的我國對鑒定人制度有嚴格的登記制度，使得交通事故認定不能歸類為鑒定行為，但作為包含專門性問題的證據，如果可以使其像鑒定意見那樣在法庭上接受各方當事人、具有專門知識的人及法官質詢，便可使得對交通事故認定書有異議的當事人的救濟權利落到實處。因此，筆者認為，我國可以將交通事故認定納入鑒定制度，具體建議如下。

 

（一）  交警部門及交警的鑒定資格

 

按照我國的鑒定制度設置，不論何種鑒定人，都應當依法具有相應的資格、資質，如果需要建立交通事故鑒定制度，作為鑒定人的交警也應當具有相應的資格。公安部《公安機關鑒定人（機構）登記管理辦法》并未將交通事故認定納入公安機關檢驗鑒定項目，這就造成了交警無法被登記并成為司法鑒定人。筆者建議公安部根據相關規定的要求及早修訂司法鑒定登記管理辦法，將交警交通事故認定增加為公安機關檢驗鑒定項目，將其納入司法鑒定依法管理的軌道。另外還應根據需要適當逐步提高交通事故認定人的資格條件。

 

（二）  調查、偵查人員與鑒定人員分離

 

按照目前的交通事故認定程序，到事故現場參與調查或偵查的公安警察同時也是交通事故認定書的作出者。我國的鑒定制度中，鑒定人作為一類獨立的訴訟參與人，不應與案件的調查或偵查人員在身份上出現混同。如果將交通事故認定納入司法鑒定項目，就應當實現調查、偵查人員與鑒定人員的分離。筆者建議公安機關的事故處理部門內設置專門從事交通事故鑒定的部門，如在設區的市一級公安機關可以設置為交通事故鑒定中隊，縣一級公安機關可以設置為交通事故鑒定小組。調查、偵查的警察將在事故現場取得的所有證據收集完畢后，統一交由交通事故鑒定部門鑒定。同其他鑒定意見書一樣，交通事故鑒定意見書也應當經鑒定人簽名，鑒定機構蓋章。

 

（三）對交通事故鑒定意見有異議的救濟途徑

 

將交通事故認定納入司法鑒定項目的情況下，交通事故鑒定意見書（認定書）同其他鑒定意見書一樣，在訴訟程序中，需要經過庭審中的質證、由人民法院審查并確認其證明力。對該鑒定意見書有異議的當事人可以就鑒定程序、鑒定方式、鑒定的結論性意見發表自己的觀點，也可以依《民事訴訟法》第79條規定，向人民法院申請具有該方面專門知識的出庭輔助自己對鑒定意見進行質證，并且可以依法向人民法院申請重新鑒定。人民法院經審查，如確有必要進行重新鑒定的，可以準許。需要重新鑒定的，應當由各方當事人協商或人民法院指定其他市縣的交通事故鑒定機構進行鑒定。具體程序均可以參照當前的司法鑒定模式。