行政案件相對集中管轄研究
作者：陳沖 姜妮妮 發布時間：2014-07-28 瀏覽次數：2903
一、行政案件集中管轄基本理論
（一）概念闡釋
行政案件集中管轄，就是將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過上級人民法院統一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄的制度。該管轄方式設置的目的在于改善目前司法環境不佳、案件數量不足、法院隊伍不穩定等困擾行政審判工作的現實問題。實施行政案件集中管轄是完善我國行政訴訟制度，進一步深化司法體制改革的重要措施。
集中管轄法院的確定要綜合考慮法院的行政審判內外司法環境、行政審判隊伍建設、行政審判綜合調研能力、審判資源布局、地理位置和交通條件等方面。同時，集中管轄后，非集中管轄法院的行政庭仍予以保留，主要負責非訴行政執行案件有關工作，協助、配合集中管轄法院做好本地區行政案件的協調和處理工作。以參與試點的南通地區為例，南通共確定了三家集中管轄法院：港閘區法院管轄南通經濟技術開發區、崇川區、海門市行政區域內所涉行政機關為被告的一審行政訴訟案件；海門市人民法院管轄啟東市、如東縣行政區域內所涉行政機關為被告的一審行政訴訟案件；如東縣人民法院管轄港閘區、通州區（包括濱海新區、興東機場地區）、如皋市行政區域內所涉行政機關為被告的一審行政訴訟案件；海安縣人民法院管轄本行政區域內的一審行政訴訟案件。其他法院除海安法院外，均是非集中管轄法院，不再審理行政訴訟案件，只負責非訴執行案件及協助、配合工作。
（二）實施行政案件相對集中管轄的意義
1、有利于減少行政干預，改善司法環境，樹立司法權威。集中管轄，符合十八屆三中全會提出的“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，確保依法獨立公正行使審判權”的改革方向，有利于減少行政對司法的不當干預，能有效地加強對行政權力的監督和制約，打消相對人對行政審判“官官相護”的疑慮，重新樹立司法權威和司法公信。
2、有利于行政審判資源集約使用和優化配置，促進業務提升，形成專業化審理。多年來行政案件偏少，使得法院行政庭人員配置普遍較弱。集中管轄后，案件總量的提升，使法院行政審判力量配置普遍增強。案件類型的增多，促進審判人員業務提升。案件集中后，裁判尺度得到相對統一，有利于實現同案同判。
3、促進行政機關規范行政，提高依法行政意識。行政案件的集中異地審理，執法環境的變化，使行政相對人維權意識明顯增強，訴訟積極性明顯提高。法院通過判決和司法建議，對行政機關執法行為加強監督力度。此舉倒逼行政機關從源頭上加強依法行政、規范行政，自覺糾正原先存在的不規范行政現象。行政機關主動與法院溝通聯系，主動改進有關工作舉措，加強依法行政。
二、相對集中管轄實踐中呈現出的問題
（一）集中管轄法院案件數呈井噴式增長，案多人少矛盾突出，審判成本加大；非集中管轄法院行政審判資源浪費。
實行集中管轄后，集中管轄法院的案件數量大幅度增加，需要增配審判人員。以試點的海門市人民法院為例，
（二）當事人訴訟成本增加，協調難度加大。
實行集中管轄后，當事人到集中管轄法院路程變遠，時間和金錢花費增加，造成訴訟上的不便。行政機關擁有資源強大，對其影響還不是十分明顯。而行政相對人起訴、開庭等，都需要異地來回，訴訟成本增加明顯。一旦訴請得不到滿足，其對行政訴訟異地管轄的怨氣可想而知。另，實行集中管轄后，由于當事人均在異地，當事人和集中管轄法院的協調成本都加大，當事人很多時候不愿長途奔波參與案件協調，導致協調難度加大，撤訴率降低。以試點的海門市人民法院為例，實行集中管轄前2012年7月至2013年6月，海門市人民法院共審結案件37件，其中撤訴24件，撤訴率為64.86%。實行集中管轄后，2013年7月至2014年6月，海門市人民法院審結案件183件，其中撤訴件76件，撤訴率為41.5%。其中另一個明顯變化是案件第三人出庭率降低，直接影響了行政爭議的實質和解。
（三）集中管轄難以從根本上改變行政干預。
我國目前行政審判實踐存在的最大問題是行政審判獨立性差，受干預太多，以至于當初行政訴訟制度建立時確立的保護行政相對人合法權益和監督行政機關依法行使職權的目的在很大程度上沒有能夠實現。實行行政案件集中管轄的目的就是在我國尚不具備設立專門的行政法院的條件下，采取對行政訴訟管轄制度進行適度改革的方式來減少地方行政的干預，保障行政審判的獨立和公正性。但是，行政案件集中管轄仍難以從根本上改變行政干預。涉案行政機關可以通過縣、市政府間的溝通聯系對集中管轄法院間接進行干預。
（四）司法和行政的良性互動機制有待重構。
集中管轄前，各地都建立了較為順暢有效的府院協調機制。如聯席會議、專題研討、相互通報等機制。在集中管轄后，原有機制由于兩區分離被打破，司法和行政的良性互動機制有待重構。較為明顯的是行政機關負責人出庭應訴率有所下降、行政爭議實質化解率明顯下降。以試點的海門市人民法院為例，在集中管轄前一年開庭案件行政機關負責人出庭應訴率為100%，而集中管轄后一年開庭案件行政機關負責人出庭率為85.91%。集中管轄前一年撤訴率為64.86%，集中管轄后一年撤訴率為41.53%。
（五）行政案件信訪壓力轉移，目前無根本良策。
行政訴訟中的信訪問題，大多源自官民矛盾，僅憑法院一己之力，難以根本解決，需要地方政府、職能部門協同配合。異地管轄后，信訪壓力轉移，但由于分屬不同黨委，目前無解決良策。一些相對人敗訴后，到政法委、人大等部門信訪投訴，由于與涉訴行政機關無隸屬關系，無法從根本上解決實質問題。
三、完善行政案件集中管轄制度的建議
行政案件集中管轄作為一種新生制度，不少地方突破了現有司法制度。要想使這一新生制度真正起到其應有的效果，結合試點經驗，我們建議在以下幾個方面進行完善，以解決工作中遇到的困難與問題。
（一）完善立法，適時成立行政法院
建議上級法院積極向立法機關建議，將行政案件集中管轄在行政訴訟法的修訂中予以確認，實現行政案件司法管轄與行政區劃在更大范圍內的相對分離，使兩區分離有法可依。在條件成熟時，建議成立行政法院，以便更有效地解決行政干預問題，充分發揮法院司法審查職能，更好樹立行政審判的司法權威。
（二）建議優化審理程序，緩解人案矛盾
加強庭前程序，在訴訟指導上下功夫，幫助訴訟雙方明確爭議焦點，把握庭審重點。在確保庭審質量的前提下，盡可能簡化庭審程序，節約司法資源。建議上級法院擴大簡易程序試點范圍，建議立法機關在行政訴訟法立法時擴大簡易程序適用范圍。
（三）建議協調地方黨委政府共同做好信訪化解工作
按“訴訪分離”原則，凡屬訴權意義的訴請，引導當事人通過上訴、申請再審等程序實現司法程序性終結。非訴權意義的信訪請求，由屬地黨委政府負責人員穩控、矛盾化解工作。通過明確責任，分工負責，共同做好信訪化解。
（四）建議加大對行政案件集中管轄工作的調查研究和工作指導
集中管轄試點法院,要加強調查研究，善于從數據中提煉規律和找出問題，及時總結上報試點經驗，發現新情況、新問題供上級法院和領導機關參考。建議上級法院加強試點工作指導，及時制定有關工作規范和流程，以推動行政案件集中管轄工作的進一步發展。
