司法建議工作是人民法院主動將審判行為向案外延伸的重要方式之一，對于發揮法院審判職能，參與社會治安綜合治理，宣傳社會主義法治，教育公民、法人和其它組織遵守法律，堵塞制度和管理漏洞，自覺同違法犯罪行為作斗爭，維護社會穩定、促進和諧發展有著十分重要的意義。但是就實際操作過程來看，法院司法建議工作的開展存在著許多缺失與不足，直接導致了實然與應然的背離，影響了其功效的發揮。

 

一、司法建議的性質界定及其價值定位

 

（一）  司法建議的性質界定：“審判權的延伸和補充”

 

司法建議源于人民法院的審判權，但與審判權有質的區別，表現在：1.審判權針對的是訴訟中的問題，而司法建議針對的是訴訟外的問題；2.審判權具有法律強制性，而司法建議權一般不具有法律強制性，它一般只具有建議、指導性；3.審判權是對有關單位和個人行為的直接裁判，而司法建議是對有關單位存在問題一種間接的監督和糾正；4.審判權所指向的對象一般處于司法權的控制之內，被告必須受人民法院的支配，而接受司法建議不受法院的支配，它只是根據人民法院提供的有關事實材料，依據有關的法律、法規，在自己的職權范圍里獨立作出相應的處理決定。

 

司法建議是人民法院審判權的必然延伸和有益補充。因為只有在行使審判權的過程中，人民法院才有可能發現問題，才能有針對性地提出司法建議。它是人民法院在行使審判權的過程中處理某些特殊情形的一種特殊職權。同時，司法建議是一項嚴肅的、不可忽視的司法活動。在發現問題后，及時提出司法建議也是人民法院的一種職責，它不能憑主觀意志放棄或處分。

 

（二）司法建議的價值定位：“司法能動地服務社會”

 

強調司法建議，就不能不講能動司法。能動司法,簡而言之,就是發揮司法的主觀能動性,積極主動地為大局服務,為經濟社會發展服務。能動司法對法院的審判工作提出了新的要求:法院不能拘泥于“裁判”這個狹隘的職能分工，只要是有助于預防、化解糾紛的工作,法院都要積極去做，包括積極開展調研、建立糾紛預警機制、提供司法建議也是司法工作的重要組成部分。法官不能只做單純適用規則的消極的裁判者,而要充當“社會工程師”角色。司法建議工作是人民法院服務大局的重要切入點，人民法院結合審判工作開展的司法建議活動，實質是被動司法向能動司法的轉變，是法院以優質的司法服務參與社會治理的重要方式。俗話講，“當局者迷，旁觀者清”。具體審理案件的法院往往最先聆聽到利益訴求，最早發現問題，最早解析矛盾，特別是通常更能發現有關單位存在的薄弱環節和各種現實問題，更能準確總結出引起糾紛的緣由和教訓。提出健全措施或改進工作方式的建議，往往具有相當的針對性和建設性。司法建議獲得認可，會促進相關機關或主動或被動的將司法建議作為制定該類政策的參考或依據，以調整或形成公共政策，因此司法建議有助于促使公共政策逐步形成，是司法能動的參與社會服務和社會治理的重要方式。

 

二、司法建議工作實踐運行中存在的問題

 

（一）法院、法官對司法建議工作重視不夠

 

一方面，由于“案多人少”的壓力大，法院和法官忙于應付審判和執行等業務工作，少有精力顧及司法建議等“案外”服務性工作。而司法建議書的書寫要求高，占用時間較長，發送一條司法建議的時間有時可以審結一二個簡易案件。

 

另一方面，我國自上世紀90年起引入了控辯制，即把之前完全由法院和檢察院掌握的調查取證權放給當事人和他們的律師，中國司法制度的運行由此發生了一個根本性的變化。如此一來，法官在強調中立的模式下，職權主義蕩然無存，司法由此變得消極與被動。盡管現在提倡和要求能動司法，但消極司法的陰影仍然存在，對法官的觀念影響至深，法官對司法建議的功能和作用認識模糊甚至存在抵觸思想，對司法建議存在認識誤區，認為法院本質工作是抓審判，司法建議可提可不提。

 

（二）司法建議書的形式、內容及發送程序不規范

 

司法建議書本身形式與內容的不規范主要表現在：一些司法建議書格式不夠規范、嚴謹，同一個法院發出的司法建議書的格式都不統一。有些司法建議書未詳細描述案情，或描述案情時遺漏關鍵情節，提出問題時說理不充分，或沒有證據支持提出的論點。一些司法建議的內容空洞，只是空泛地建議某單位加強管理、加強對職工的學習和培訓等等，未提出可執行、可操作的建議，對被建議單位沒有什么幫助。

 

目前，法官選擇什么樣的問題，如何選擇問題，比較隨意。個別法官為了完成任務，盡挑一些與之聯系較多、溝通容易的單位發送司法建議，建議內容空洞，并要求被建議單位也發出敷衍的復函。撰寫出司法建議書后，一些法官未詳細了解被建議單位的詳細地址和具體負責部門就草率發出司法建議書，司法建議書可能就因此如石沉大海。發出司法建議后，一些法官自認為完成任務，對被建議單位的反映不聞不問。可見，目前法院發送司法建議的程序不嚴格、具有隨意性，包括撰寫司法建議書前的準備程序、司法建議書內容的審核程序、司法建議的發送程序和司法建議發送后的跟蹤督促程序不規范。

 

（三）司法建議工作的實效性有待提高

 

司法建議的實際效果是司法建議能否有生命力的關鍵。從目前法院司法建議書的回函情況來看，司法建議的反饋情況不容樂觀。一是司法建議的整體回復率較低，尤其是對社會負有管理職責的國家機關的回復率較低。 二是司法建議回復的形式化傾向嚴重。相當部分的司法建議存在應付法院催促整改的情況，不少司法建議回函僅用只言片語表示要加強管理而無具體方案。

 

造成目前司法建議反饋率低，作用發揮不足的原因除了上面分析的司法建議書本身質量不足外，還因為：司法建議對外發送后，基本處于放任自流的狀態，對于被建議單位的反饋意見及落實情況，法院及制作司法建議的法官都沒有采取積極措施進行追蹤督促。司法建議的實際落實情況不明是目前司法建議工作中存在的最大問題。切實提高司法建議的實效性，應是司法建議改進工作的重中之重。

 

（四）司法建議工作開展不平衡

 

首先，從建議書的內容來看，以一案一建議的形式制作發送的個案建議居多，針對一段時期內審判活動中發現的普遍性問題，制作發送的類案建議，甚至針對社會全局的綜合、宏觀建議較少。其次，各部門結合各自審理的案件數量考慮，在發送司法建議的數量、質量不平衡，說明司法建議工作在各部門間開展不均衡的現象較為突出。再次，司法建議發送月份之間不平衡，往往在第四季度發送的數量遠遠超過前面三個季度，這一定程度上反映出部分法官有應付考核突擊發送的傾向。

 

三、完善司法建議工作的意見與建議

 

（一）  調整觀念與強化意識相結合，確保司法建議定位合理。

 

克服把司法建議看作“課外作業”的老思想，充分認識司法建議是法院積極參與社會管理的有效舉措，是承擔社會責任、延伸服務空間的重要形式。在審判實踐中及時調整司法觀念，強化司法能動性和司法社會責任意識，將司法建議工作定位于“服務社會發展大局”，以真心誠意的服務態度，注重建議的中肯合理，注意建議的語言藝術，考慮被建議單位的立場和感受，樹立法院司法公信力，積極引導社會公眾依法辦事，使審判工作真正起到審理一案、教育一片、防范一方的作用。

 

（二）平衡數量與強調質量相結合，確保司法建議科學可行。

 

客觀理性地看待數量與質量的關系，確定科學的考核指標，注重各庭室、各季度、各類型司法建議數量的合理平衡，引導干警在司法建議質量方面狠下功夫。司法建議的編發始終堅持三個點：一是要調查研究，在提出司法建議前，作專門的調查研究，掌握和積累充分的原始數據材料，做到讓事實說話；二是要有針對性，所發的司法建議必須針對發現的問題而提出，在對問題進行具體、透徹的分析后提出建議，做到有的放矢；三是要有可行性，提出的建議要具體，措施要得當，對于所發現問題的解決具有一定的指導意義，并能被建議的單位所接受。

 

（三）個案建議與類案建議相結合，確保司法建議覆蓋面廣。

 

發送司法建議，既注重根據審理和執行個案中發現的有關單位在規章制度、管理方式以及工作方法等方面存在的重大問題，從微觀角度提出堵塞制度漏洞、改進工作方法、杜絕類似糾紛再次發生的司法建議；也注重以點帶面，總結提煉，針對某一時期、某類案件反映的普遍性、傾向性問題，涉及全局工作的熱點難點問題，從宏觀角度提出系統解決問題的司法建議，做到司法建議既“對癥下藥”又“未雨綢繆”，爭取“360度”全面覆蓋無“死角”。

 

（四）事前溝通與事后跟蹤相結合，確保司法建議落地有聲。

 

在擬發送司法建議前，先行與被建議單位進行溝通交流，在做好對司法建議發送理由及依據的解釋工作的同時，征求對方意見，以保證司法建議的合理性和可行性，并體現法院對被建議單位的尊重。司法建議發送后，通過電話、信函、座談等方式與被建議單位保持有效聯系，主動追蹤求反饋。對于重點單位，在收到反饋意見后，法院再進行回訪，了解司法建議發送的效果，了解整改措施的落實情況，交流經驗，改進方法，完善相關辦法，確保司法建議的實效。

 

（五）積極實踐與建章立制相結合，確保司法建議規范統一。

 

在積極發送司法建議的同時，及時總結經驗，制定規范司法建議起草、審查、批準、送達、歸檔等程序的統一規定，逐漸把司法建議作為一項重要制度確定下來，明確專門的部門和專人負責，實行統一歸口管理，并出臺相關文件，具體內容包括：一是規范司法建議的適用范圍和發放條件；二是規范司法建議的審核和備案程序；三是統一司法建議的格式、編號、送達和反饋意見處理程序；四是建立司法建議考核和激勵機制。