關于土地違法行為行政訴訟和非訴行政執(zhí)行案件情況的調研
作者：曹順貴 發(fā)布時間：2014-08-05 瀏覽次數：1934
近幾年來我市涉土地的行政訴訟案件呈逐年上升趨勢，主要表現為征地拆遷，土地整理，土地出讓而引發(fā)的行政訴訟，這些訴訟處理難度大，社會影響面廣，法院審判處于兩難境地。而涉土地的非訴行政執(zhí)行案件同樣也困擾著法院的行政審判和執(zhí)行。市國土資源局對土地違法行為作出行政處罰決定生效后向法院申請執(zhí)行，法院根據行政訴訟法及其司法解釋的規(guī)定進行審查，依法作出準予執(zhí)行裁定后，面臨著難以執(zhí)行，甚至是無法執(zhí)行的困境。現將上述案件的情況進行分析，并建議處理對策，予以報告：
一、兩類案件的情況綜述
自2010年以來涉土地違法行為行政非訴執(zhí)行案及行政訴訟案件統(tǒng)計如下：
| | 2010年 | 2011年 | 2012年 | 2013年 | 2014年 一季度 | 合計 |
| 非訴執(zhí)行 | 67件 | 104件 | 51件 | 93件 | 31件 | 346 |
| 訴訟 | 5 | 5 | 4 | 5 | 7 | 26 |
（一）根據數據，非訴行政執(zhí)行案件中土地違法行為主要表現如下：
1、經過批準異地新建房屋但舊房未拆24件，占7%。
2、未經批準原地拆舊翻建、改擴建84件，占24.3%。
3、符合規(guī)劃，超面積建房的，少批多建，企業(yè)表現為少批多占63件，占18.2%。
4、非法買賣土地并建房的35件，占10.1%。
5、基層組織（村委會、社區(qū)）為了“達標”未經批準占用土地建標準化廠房、建辦公用房55件，占15.9%。
6、企業(yè)以租代征占用土地擴建改建廠房占用土地83件，占24%。
7、在耕地上挖塘取土，挖塘養(yǎng)殖，破壞耕地1件。
（二）涉土地違法行為行政訴訟案件主要有如下幾種類型：
1、安置小區(qū)占用土地，無用地批準文件。
2、不履行土地使用權發(fā)證職責。
3、土地整理、征用而引發(fā)的拆遷糾紛。
4、出讓土地不規(guī)范，存在程序問題。
5、基礎設施建設占用土地未經批準并違法拆遷。
二、兩類案件的問題探究
（一）非訴行政執(zhí)行案件所存在的問題
1、應拆未拆。經過2011年“應拆未拆”集中行動后，建新房舊房未拆的現象得到了遏制，整個拆違行動牽涉了法院、政府大量的人力物力，但是近段時間，此現象又有發(fā)生，應當引起相關部門高度重視。
2、拆舊翻新，改擴建。由于全市凍結建房申請審批，部分村民或居民未經批準拆舊翻新或改建、擴建，新建房屋是他們唯一的住房，有些符合規(guī)劃，有些不符合規(guī)劃，行政機關作出的處罰一般是沒收或限期拆除，行政處罰決定生效后，行政機關沒有安頓建房戶的具體方案，不具備強拆或沒收條件，致使法院無從入手。
3、少批多建，少批多占。農戶建房批準建筑面積是
有些企業(yè)經過批準的用地面積與實際占用的面積不一致，少批多占，個別名氣比較大的企業(yè)直接與所在的村委會簽訂征地協(xié)議，占用近百畝土地建設廠房。國土資源局對其作出的處罰是：符合規(guī)劃的沒收，不符合規(guī)劃的就拆除。實際執(zhí)行中根本是執(zhí)行不了的，有些是交納一定數量的罰款，等待上面的用地指標，完善用地手續(xù)；有些是不交罰款，也不可能有指標，他們甚至認為政府默許，認可他們少批多占。
4、“達標”違建。當數量的村委會、社區(qū)、居委會等村級組織為了達標建設村級行政辦公房，為了增加村級組織收入建設標準化廠房、農家樂園，借口領導要求、上級文件要求，不經任何部門的批準搞建設，有些占用基本農田，國土資源局對他們作出處罰，沒收或拆除新建的建筑物、罰款，申請法院執(zhí)行，法院無法執(zhí)行，連罰款也執(zhí)行不了，因為許多基層組織是貧困村。
5、買賣土地并建房。較典型的港聯村私賣土地建房共計33戶，經過國土資源局處罰后，申請法院執(zhí)行，當時處罰是沒收地上建筑物，沒收違法所得，沒收非法占用的土地、罰款，由于涉及面廣，執(zhí)行難度大，最終由政法委牽頭，政府相關行政機關出面處理，黨員、領導干部戶基本交納了罰款，其他違建戶的處罰沒有執(zhí)行到位。類似的情況較多，城區(qū)多個村以化解村級債務為由，乘重點工程建設拆遷之際私自出賣集體土地進行建房，另外零星的農村集體土地進行買賣的情況亦時有發(fā)生行政處罰的亦不能到位。
6、取土，挖塘養(yǎng)殖，破壞耕地。少數農戶根據自己的需要挖塘取土，破壞耕地，少數村級組織將耕地挖塘搞養(yǎng)殖，建農莊、搞休閑產業(yè)，破壞了耕地，國土部門作了處罰，但是難以執(zhí)行，恢復土地原貌成為空談。
（二）行政訴訟案件所存在的問題
1、我市安置小區(qū)的用地絕大多數未辦理征用手續(xù)，無任何用地批準文件。因此引發(fā)的訴訟案件涉及面廣、處理難度大，極易引發(fā)群訴群訪。
2、不履行發(fā)證職責而引發(fā)的訴訟。國土資源局為給政府融資提供方便，將土地辦證抵押給銀行，由于貸款未還，抵押的土地使用權證未贖回，將同宗地進行出讓，明顯違法；受讓人申請頒證，國土資源局遲遲不予辦理，而且不給答復，構成行政不作為，顯然違法，類似情況不在少數。
3、因土地平整征用而引發(fā)訴訟。為向上爭取用地指標，搞所謂的土地復耕，進行土地的整理、平整，強行拆遷，顯然沒有法律依據，訴訟后，法院很難處理，支持當事人的訴訟請求，土地復耕就得停止進行，已經搬遷的怎么辦？不支持的話，當事人的合法權益又得不到保護。
4、出讓土地不規(guī)范，引發(fā)的訴訟。為解決歷史遺留問題，國土資源局未嚴格按照土地管理法的規(guī)定，進行公告征收集體土地，未按征收批文的時點向被征收人付清土地補償費，同時，未進行招拍掛，程序上存在問題，。
5、基礎設施建設占用土地未經批準而引發(fā)訴訟。一些基礎設施建設項目、市重點建設工程，無發(fā)改委立項，無規(guī)劃，無用地批文，即開始進行占地和拆遷，存在著先開工后審批，邊建設邊審批，“先上車后買票”的情況，被拆遷人向法院起訴，要求確認征地行為、拆遷行為違法，法院處在兩難境地，面對明顯的違法行為，不確認違法顯然不行，如果依法確認違法，建設項目將停工，后果和影響難以估量。
三、以上問題的原因分析
（一）政績觀的驅使
由于市場經濟的迅速發(fā)展，市政建設的大量投入，用地數量迅猛增加，用地指標不能滿足實際需求，因此，邊建設邊報批，建好后等批文補辦手續(xù)，以所謂的搶抓機遇為借口實施違法占地行為，大環(huán)境下，上行下效，左右攀比，少數領導為了謀求在任時的政績，以犧牲法律為代價，追求漂亮的GDP數據，要求企業(yè)擴大再生產，擴建、新建、改建廠房，做大做強；要求城區(qū)改造、建設上規(guī)模，上檔次，提升城市形象，搞舊城區(qū)改造，新城區(qū)建設，造橋造路，擴大城市基礎設施建設規(guī)模；招商引資，搞商品房開發(fā)和建；要求基層基礎建設達標，建設村級辦公用房，要求村級組織增加收入，脫貧致富建設標準化廠房，建農家樂園，建水產養(yǎng)殖基地。以上行為帶來的后果是占用大量的土地，而且是違法占用。
（二）法制觀念淡薄
通過對全部土地違法案件進行分析可以發(fā)現，違法行為人的法制觀念淡薄，缺少法律意識。無論是個人還是企業(yè)還是基層組織，無論是少批多建，少批多占，應拆未拆，還是“達標”違建，還是建安置小區(qū)，所有的違法行為人都共同存在著法律意識缺乏，無所謂，事出有因，情有可原，隨你怎么處置等。
（三）齊抓共管機制缺乏
土地違法行為查處的職能部門是國土部的，但是單憑其一家單打獨斗是不能解決問題的，力量是不夠的，有些土地違法行為應消滅在萌芽狀態(tài)，才不會給以后的查處、執(zhí)行帶來更大的麻煩，才不會產生資源的浪費，人力、物力的浪費，執(zhí)法成本的增加。因此，調動基層組織、基層干部的積極性，發(fā)揮他們對轄區(qū)人口，地理環(huán)境，經濟狀態(tài)熟悉的優(yōu)勢，及時發(fā)現、及時報告、及時制止、及時查處、及時消除土地違法行為。
（四）職能部門查處不力
國土部門是查處土地違法行為的主力軍，但是土地違法行為發(fā)生后，國土部門是否完全行使職權，是否用足用好法律，值得思考，堅決堵住以罰款代拆除，以交納罰款后補辦手續(xù)，對土地違法行為的查處一視同仁，堅決制止并打擊土地違法行為，才是行之有效的措施。
（五）土地違法行為效仿、跟風
由于土地違法行為的大量存在，違法行為沒有得到有效打擊和遏制，處罰不到位，致使新的土地違法行為不斷出現，跟風效仿，你建我也建，你超我也超，你占我也占的現象大量存在，法院執(zhí)行陷入僵局，歷史的“舊債”未清，“新債”又發(fā)生，未能執(zhí)結的案件越來越多。影響了行政機關和法院的權威。
四、解決問題的對策建議
（一）樹立法制意識，杜絕土地違法行為
全市上下進行土地管理宣傳教育活動，選擇典型土地違法案件進行現場說法，使大家樹立“不可違，不敢違，不能違”的意識，從領導做起，從職能部門做起，嚴格遵守行政審批，行政許可，信息公開，行政處罰等規(guī)定，嚴格依法辦事。
（二）建立健全長效的齊抓共管機制
發(fā)動全民監(jiān)督土地違法行為，在各村民小組，各村級組織，各鎮(zhèn)區(qū)街道設立違法行為舉報信箱，聘請監(jiān)督員，充分發(fā)揮政協(xié)委員，人大代表的監(jiān)督作用，將查處土地違法行為的職責分解下去，層層落實，納入社會治安綜合管理體系，實行一票否決，查實有獎。國土、城管、規(guī)劃、公安、住建等部門加強配合，及時處理土地違法行為。
（三）加大土地行為查處力度
對于土地違法行為一經發(fā)現立即查處，決不姑息，根據行政強制法、行政處罰法等法律的規(guī)定，在最短時間內遏制并消除土地違法行為。鑒于土地管理法沒有授權國土部門的行政強制執(zhí)行權，可以按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法，江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例，由政府協(xié)調交由規(guī)劃部門查處，及時消除違法行為，以減少行政執(zhí)法成本，降低以后強制執(zhí)行的難度，減少資源的浪費。
（四）加強法院與行政機關的良性互動
法院的行政審判職能是保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監(jiān)督行政機關的依法行使職權。根據最近省高院行政審判會議精神，當前行政審判要解決的三個突出問題，即（1）不立不裁（2）過度協(xié)調（3）行政機關敗訴率太低。在今后相當長的時間里，行政審判工作將會在以往工作的基礎上加大監(jiān)督力度，該立案的就立案、該判決結案的判決結案，該判決敗訴的就判決敗訴。將會出現行政訴訟案件增加，判決結案數增加，行政機關敗訴案件增加的局面，這對法院和行政機關都是挑戰(zhàn)和考驗。因此，加強法院和行政溝通聯系尤為重要，行政機關要做到及時查處違法行為，依法履行行政管理職權，嚴格行使行政審批、許可、處罰、信息公開等程序，嚴格證據收集、事實的認定，準確適用法律法規(guī)。法院亦要做到審判職能準確把握，繼續(xù)開展送法上門、罰前指導工作，為行政機關做好服務，盡最大可能做好案件的協(xié)調工作，促進案結事了，確保社會的和諧穩(wěn)定，同時做好判后答疑釋法工作，針對差錯和敗訴案件，提出司法建議，促進行政執(zhí)行水平的提高。
