[論文提要]  管轄是審判的前置性問題，是司法公正的基本保證。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。近年來，隨著社會發展和人民群眾法律意識的不斷提高，行政訴訟案件越來越多，而因行政訴訟產生的問題亦不斷增多，如立案難、審理難、信訪、上訪等。雖然我國司法界對此進行了多次調研，并下發了多份文件，如最高院及各級法院多次發文強調有管轄權的法院要做好行政案件的立案、審理工作，堅決杜絕“不立不裁”、“久立不決”等現象的發生，今年江蘇省高院更是將解決行政案件的立案問題作為立案工作的重點工作來抓。但一方面司法權的被動性決定了其不能直接牽制行政權的擴張，另一方面，政府機關對法院人事和財政的掌控亦使得同級人民法院在審理行政糾紛案件時“束手束腳”。因此，對于行政訴訟建立與行政區劃適當分離的管轄制度，就顯得更為迫切了。故筆者擬從行政訴訟的現狀、構建與行政區劃適當分離的行政訴訟管轄制度的必要性和可行性分析及與行政區劃適當分離的行政訴訟管轄制度的重要意義三方面對此進行論述，以期最大限度地保護當事人訴權，推動行政機關依法行政，樹立司法公信力，為社會的和諧穩定保駕護航。

 

 

引言

 

行政訴訟是行政相對人在受到行政行為侵害時獲得司法救濟的一種重要途徑，也是化解“官民”矛盾的一種重要機制，它與社會公眾的切身利益密切相關（1）。行政訴訟管轄是指人民法院之間受理第一審行政案件的分工與權限。《行政訴訟法》第二條明確規定了行政相對人的訴權即公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益的可以依照法律規定向人民法院提起訴訟。《行政訴訟法》第三章整章對行政訴訟的管轄作了專門規定，可見作為行政訴訟“敲門磚”的管轄在行政訴訟法中占有重要地位。而行政訴訟審判過程中出現的立案難、高調解率、高撤訴率等現象則要求我們對行政訴訟現狀進行分析，以規避行政訴訟自身的缺陷，提高司法公信力。

 

一、現狀

 

我國的行政訴訟制度建構始于20世紀80年代末，隨著行政權的日益膨脹，在行政領域對公民權利造成侵害的現象時有發生，由于沒有對行政權進行制約的機制，進而導致濫用權力愈演愈烈，于是，人民開始慢慢接受西方政治法律文明中的權力制衡理念，希望通過司法對行政權加以約束，也正是因為此，行政訴訟才得以從民事訴訟中脫離開來。從民事訴訟中分化出來的行政訴訟制度，由于其關系著對公民權利的保護以及司法權對行政權的監督和制約而具有了獨立存在的價值。（2）隨著社會的不斷變革，一些社會矛盾層出不窮，如農村向城市化邁進過程中的拆遷問題，伴隨而來的是行政訴訟的不斷增加，而現實生活中的行政訴訟卻矛盾不斷，如“立案難”、行政相對人不斷地信訪、上訪等。

 

（一）   畸高的撤訴率，影響了司法公信力

 

據統計，2009年之2011年間，全國法院審結的一審行政案件中，原告撤訴率分別為30.67%、31.59%、30.64%。以某市區法院為例，2009年至2011年間，共審結一審行政案件分別為26件、37件、42件，其中撤訴案件分別為8件、18件、29件，撤訴率分別為30.77%、48.65%、69.05%。畸高的撤訴率使我們不得不反思。雖然撤訴率高代表矛盾糾紛的化解，但其對司法公信力的影響卻是災難性的。一方面，群眾將行政機關訴諸法院，應當不僅僅是迫使行政機關給點補償、談點條件，其冒著得罪“父母官”的風險進行訴訟最終還是希望司法機關對行政機關的違法行為作出制裁，在全社會形成依法行政的良好風氣，保障公民的合法權益。但司法機關不斷對行政相對人做工作的行為，無疑使其認為司法機關在偏袒行政機關，司法的公正性受到質疑，司法公信力蕩然無存。另一方面，我們亦可以看出如此高的撤訴率，肯定有地方政府的無形干預。司法機關極力動員行政相對人撤訴的行為，不但沒有有效制止行政機關的違法行為，反而使其產生了司法形成虛設的錯覺，極大地降低了司法公信力。

 

（二）立法缺陷，影響司法獨立

 

《行政訴訟法》第17條規定：行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地法院管轄。經復議的案件，復議機關改變原具體行政行為的，也可以由復議機關所在地人民法院管轄。該條規定表明大多數行政案件均由基層人民法院管轄。但由于我國司法機關人、財、物受制于地方政府的現實，使得法院往往處于進退兩難的境地，極大地影響了司法權的獨立行使。雖然《行政訴訟法》第十五條對“本轄區內重大、復雜的案件”作出了由中院管轄以保證司法公正的規定，但對什么是重大、復雜案件未作規定，可操作性不強。再論及行政訴訟法中對提級管轄及異議管轄的規定，亦條件模糊，導致實際由中院管轄的行政案件較少。而立法的這種缺陷直接影響了法院的司法獨立，使司法公正無法得到保障。

 

（二）社會轉型時期的國情，決定司法改革必須逐步推進

 

現階段我國正處于社會轉型時期，經濟、社會矛盾頻發，政府的各項經濟、政治職能必須要靠強有力的國家強制力保障實現，而司法保障無疑是最為快捷和有效的方式。因此，其必然決定了我國司法制度改革必須“摸著石頭過河”，多做探討和調研，反復論證，以找到解決問題的根本所在。綜上，對有些學者建議的將各基層法院的行政審判庭獨立出來，以期建立行政法院的設想，筆者認為過于超前，在目前現有的經濟條件和政治需求中實現的可能性較小。改革勢在必行，但改革的步子不能邁得太快，必須逐步推進，否則對我國現有的司法制度改革，不但不能起到指引作用，反而容易引發更大的矛盾與糾紛。

 

二、制度分析

 

對基層法院受理的一審行政案件實行跨行政區域集中管轄，是法院貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，實現司法資源優化配置，推動行政審判工作機制不斷健全和完善的重要舉措。其對確保人民法院依法、獨立、公正審理行政案件，監督行政機關依法行使職權，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義具有不可替代的作用。那么，該項措施在我國現階段是否具有實行的必要和可能呢？筆者將具體分析如下：

 

（一）必然性分析

 

一是實現司法資源優化配置的必然要求。現階段我國司法資源配置不均衡，案多人少的矛盾較為突出，尤其是在在西北等人煙稀少的地區，人數在10人左右的基層法院并不鮮見，那么在此種情形下，如何實現司法資源的優化配置，最大化地利用司法資源呢？筆者認為，將部分案件集中管轄，每個基層法院實現自身獨特的功能，不失為一個好方法。同時，因經濟、社會發展的不平衡，案件類型繁多，對其具體類型進行分類不現實亦不能實現。而行政訴訟案件相較于民商事糾紛及刑事案件則數量相對較少，即使集中到某一法院管轄，亦不存在無法正常審結的情況。因此，在行政訴訟領域，建立與行政區域適當分離的司法管轄制度，顯然能最大化地利用現有司法資源，實現人、財、物等的優化配置。

 

二是保證司法獨立的必然要求。法院是維護社會公平正義的最后一道防線。從法律社會學的視角看，依法獨立公正行使審判權是歷史演進的結果，也是政治文明的基本要求。如果把法律的社會存在形態分為權力和權利兩類的話，那么當代司法權在“權利——權力”（典型的如行政訴訟）、“權利——權利”（如民事訴訟）等基本關系的糾紛解決中都扮演了重要的角色。但是，無論司法權處理的關系類型為何，其基本的核心理念都是一致的，即依法獨立公正行使審判權。（3）而確保法院依法獨立行使審判權，一方面要確保司法機關具有相對的獨立地位，這也是司法公正的前提；另一方面要排除各種不良因素的干擾，在全社會樹立司法獨立、司法公正的信仰。但當代中國的法院人、財、物的管理上受制于各級地方政府的客觀條件，使得法院的功能發揮受到極大的制約，尤其是在民眾與政府產生糾紛時，法院更是處于尷尬的地位。行政訴訟受案率低、原告的勝訴率低、執行難等已經是困擾我國行政訴訟制度的主要因素。因此如何充分發揮法院在保障經濟社會發展中的積極作用，樹立司法的權威和公信，已成為社會各界熱烈探討的問題之一。因此，《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》提出建立與行政區域適當分離的司法管轄制度，使得司法權得以擺脫來自于當地行政區域內的諸多消極因素的干擾，真正意義上實現司法獨立，對保障市場的統一和公共服務的均等化具有重要的意義。

 

三是深化司法體制改革的必然要求。推進司法公開，是人民法院依法履行職責的必然要求，是實現司法公正、破解司法難題、提升司法公信力的重要措施，是促進司法民主的重要途徑，是社會政治文明和法治程度的重要標志，也是深化司法體制改革的重要內容。而建立與行政區劃適當分離的司法管轄權制度，就是以一種人民群眾看得見的公平與正義，規避地方政府利用手中的人、財、物的權力干擾司法，阻饒行政相對人訴訟的有效方式。因此，建立與行政區劃相分離的司法管轄權制度是我國現階段深化司法改革的必然要求。

 

（二）可行性分析

 

通過上述分析，我們可以看出，建立與行政區域適當分離的司法管轄權制度已成為一種必然。那么在目前，我國是否具有實現該制度的條件呢？筆者主要從以下兩方面進行論述：

 

一是客觀條件方面。從國外的立法實踐看，美國早期由于主權豁免原則的限制，政府不能作為被告。行政管理相對方對政府行為不服，不能控告政府。政府及其公務員的行為造成了對行政管理相對方的損害，相對方不能向法院起訴要求政府進行損害賠償。只有在公務員惡意侵犯相對方權益，造成相對方嚴重損失的情況下，相對方才能對公務員個人提起訴訟，要求公務員個人承擔侵權賠償責任。這種制度既不利于保障行政管理相對方的合法權益，又不利于監督政府依法行政，還不利于鼓勵公務員積極執行公務促進行政管理。因此，十九世紀后期，為了調節各種新出現的社會關系，解決各種新出現的社會矛盾和社會問題，出現了集一定的立法、司法權和行政權于一身的“獨立管理機構”。獨立管理機構獨立于行政權和司法權之外，對維護行政相對人的合法權益，制裁政府違法行為具有重要影響。因此，我國行政訴訟可以以此為參考將行政案件集中于某一地管轄，賦予該機構獨立的人、財、物權力，從根本上保證審判權的獨立行使。同時，從我國這些年行政訴訟集中管轄的各種嘗試看，我國在該方面已有了較為成熟的經驗，客觀上為全國行政訴訟集中管轄提供了有利參考。

 

二是主觀條件方面。國家主席習近平同志多次強調要以看大見的方式，最大限度地實現公平正義，要求深化司法體制改革。同時，各級法院亦積極行動起來，認真研究和探討解決現階段司法困境的出路，從主觀思想上已接受建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度的嘗試。同時，隨著我國經濟社會的進一步發展，交通較為便利，即使到其他區域進行行政訴訟亦不需要花費過多的費用，訴訟成本基本沒有增加。因此，我國從思想與經濟等主觀方面已具備了建立與行政區劃相分離的司法管轄權制度的條件。

 

三、意義

 

建立與行政區劃適當分離的行政訴訟管轄制度將對我國司法乃至整個社會產生重要影響，主要表現在以下幾個方面：

 

一是有利于促進立法的進一步發展。將行政案件集中管轄，建立與行政區劃適當分離的司法管轄權制度，一方面打破了原有的地域管轄、級別管轄的規定，使民訴法、刑訴法、行訴法必然要作出進一步的修正，有利于促進三大訴訟法的進一步發展。另一方面，該制度的建立使立法者主動查找現階段立法中存在的不足，以作出進一步的修正適應司法實踐的需要，從側面促進了立法的發展。

 

二是有利于最大限度地保障訴權。將行政案件集中管轄，使得法院脫離了地方政府對人、財、物的控制，為行政審判工作的開展創造了更為寬松的外部環境，能最大限度地獨立行使審判權，有效排除和減少對行政訴訟的外部干預，對于行政案件的“立案難、判決難、執行難”等問題的解決具有重要意義，更加有利于保護人民群眾的合法權益。同時司法權的獨立行使，一方面使法院擺脫了地方政府的保護主義限制，另一方面，法官對雙方的不熟悉亦可以從根本上排除偏袒的可能，最大限度地保障當事人訴權。

 

三是有利于促使行政機關依法行政。因司法管轄權制度與行政區劃相分離，使得政府手中握有的“尚方寶劍”（司法機關的人、財、物）脫離了掌控，沒有了給司法機關設置障礙的基礎，其違法行為必將受到法院的制裁。長此以往，行政機關的行政行為就必須謹慎而合法，從心理上和行為上給行政機關敲響了警鐘，即其一旦作出違法行政行為必將受到法律的嚴懲。這種制度的存在無疑促使行政機關必須依法行政。

 

四是有利于實現社會的公平、正義。這項制度實行以后，一方面將有利于人民法院更加獨立、公平、公正地審理好行政案件。以后，原告可以更加大膽地行使行政訴訟權利，群眾的正當訴求將得到及時、有效的保護，讓當事人贏得堂堂正正，輸得明明白白，對判決更容易理解和接受，為經濟的發展提供有力地司法保證，維護社會的和諧與穩定。同時，該項制度的建立在一定程度上突破了地方保護主義，為全國經濟良好流通提供了有力地司法保障，促使更多的剩余資金流向各地，為打造良好的投資環境提供了條件，最大限度地實現社會的公平與正義。

 

四、建議

 

任何新事務，都有一個發展完善的過程，我們在實踐過程中必須注意各種問題，按照“逐步推進、正確引導、主動應對”的原則，扎實推進。

 

一是要以試點為主，逐步推廣。建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，涉及到法律的界限、當事人的權益保護、人民群眾新要求的滿足等，也涉及到司法機關與行政機關的銜接，是一個龐大的系統工程，因此必須要注意逐步推進，逐步完善。

 

二是要做好輿論和思想教育工作。行政區域與司法管轄權向分離與我國現行的法律法規定存在一定的不同，因此在執行過程中，要做好法律的釋明工作，加強對當事人訴訟的引導。同時要在司法機關工作人員心中形成司法獨立、司法公正的信仰，最大限度地保障該制度的實施。

 

三是要做好銜接，避免相互推諉。因該項制度涉及到多個法院，可能導致本區法院與管轄法院之間相互推諉，群眾訴訟無門的現象。因此，在該措施的實施過程中一定要做好銜接工作，避免相互推諉，矛盾擴大等問題的出現。

 

四是完善監督機制，提升公信力。沒有監督的權力是可怕的，因此在賦予行政訴訟管轄法院獨立的人事、財政等權力的同時，我們還應當完善相關的監督機制，防止行政腐敗及權力濫用現象的出現，全面提升行政公信力。

 

五、結語

 

司法改革是一個艱難的探索過程，首先需要完善立法，對憲法的修正已屬必然，對三大訴訟法關于管轄規定等方面的調整也勢在必行。探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度的改革，雖然只是司法改革過程中踏出的一小步，但其勢必將會在成功經驗基礎之上，更進一步地在全國范圍內全面推行司法區域與行政區域相分離的司法管理體制。這不僅使得我們離“努力讓人民群眾能夠在每一個司法案件中都感受到公平正義”的目標更近了一步，而且給我國突破現有的政治經濟體制，實現制約公權力，保障公民合法權益的偉大目標指明了方向。