論文提要：

 

主審法官責任制是有效強化法官審判職能、提高訴訟效率、激勵審判人員工作積極性，最終實現司法公正與效率的有效舉措之一。為此，首先要明確主審法官責任制的規范涵義、責任范圍，確保主審法官可以獨立行使審判權，并且保證這種審判權能受到有效的監督。其次，主審法官責任制強調審理活動的專屬性，也強調司法權力受到一定程度和范圍的監督，所以，我國的司法獨立、法院獨立存在眾多交集。因此，落實主審法官責任制，就要明晰主審法官依法應當享有的職權范圍以及承擔的責任，更要充分發揮主審法官在案件審理中的主導作用，從完善程序與制度等方面保障主審法官責任制的實施。還有，要處理好主審法官責任制與與法院獨立、院長領導審判工作、審判委員會等之間的關系，從制度上根本保證法院獨立行使審判權的落實，最終以建立一種責權利相結合的高效率、高質量的辦案機制。

 

目前，我國的案件審理往往由獨任庭或合議庭審理”事實”，而由庭長、院長或審判委員會來”定性”，法官相對獨立的司法地位在民主集中制的審判體制下一直難以得到應有的獨立實現。這種審與判、權與責相分離的狀況，不僅使得審判權的行使受到眾多阻滯，最終也會阻礙司法公正與司法權威的實現。因此，如何有效強化法官審判職能、提高訴訟效率、激勵審判人員工作積極性，最終實現司法公正與效率應當成為司法改革的重要方向，主審法官責任制無疑是實現這一方向的有效舉措之一。因此，本文側重探討主審法官責任制在當前語境下的應有之義及制度建設，從完善程序與制度保障等方面保障主審法官責任制的落實，以期對深化審判方式改革提供借鑒。

 

一、主審法官責任制的規范涵義

 

(一)主審法官的責任范圍

 

主審法官的責任，就是法官主持經辦案件時在授權范圍內必須保證所辦案件達到一定的辦案質量標準，反之則需承擔相應后果。如所周知，法官的根本職責在審判過程中定紛止爭以維護社會的公平正義。而我國目前很多法官的角色意識、職能定位以及職權范圍邊緣模糊不清，他們”不僅要審理案件、依法作出裁判，還要努力化解矛盾、做好相關善后處理工作、完成由地方財政撥款的一名公務員所應當履行的大量社會事務，如處理群眾來信和上訪、保護轄區內特殊投資主體或納稅大戶的經濟利益、深入社會進行法律宣傳教育提高公民法律意識等等。法官處在審判職能與非審判職能交叉融合、法律利益與地方利益共聚平衡的重負之下。”[1]因此，明確主審法官的責任范圍，就是要把法官從繁雜的日常事務中解脫出來，其實質核心便在于明晰法官的審判職責。

 

依據《中華人民共和國人民法院組織法》第9條規定：”人民法院審判案件,實行合議制。人民法院審判第一審案件，由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進行；簡單的民事案件、輕微的刑事案件和法律另有規定的案件,可以由審判員一人獨任審判。”可見，法官審判職責的實現是在”以合議制為原則，以獨任制為補充”的條件下實現的。而目前”基層法院審判案件的數量占全國法院審理案件總數的90%以上，簡易程序的適用率平均達到80%以上，該比例實際上也是獨任審判的適用率。”[2]由此，肯定以及適當擴大主審法官審判權，不僅符合法律規定，也是司法實踐的現實要求。而現實情況則是”主審法官應負責審理案件,有權確定審理案件的時間、地點和方式；有權決定判決、調解、裁定管轄、駁回起訴,準許或不準許撤訴以及財產保全和先予執行。在執行中有權決定查詢、凍結、扣押、劃撥、拍賣、變賣被執行人應當履行義務的部分財產，有權裁定駁回案外人提出的異議，但必須按法律規定辦理手續。”[3]此外，主審法官有裁判、調解案件的責任、有對審查告訴申訴和執行案件的責任，還有在審判工作中違反法律、法規、審判紀律且造成一定后果的需要自行承擔責任。同時須注意的是，我國目前確定適用獨任審判還是合議制的標準不明晰，因此，改革的方向應當是將案件性質作為適用獨任審判的考慮重點，兼顧考慮案件標的額等因素。同時考慮執行方式上的靈活，還可以考慮將獨任審判與合議制在一定條件下相互轉換，例如合議庭或者法官獨任審判案件根據審理過程中發現的”復雜程度”，來確定是否需要更換審判方式，還可以適當增加當事人的自由選擇審判組織的權利等等，這樣就能盡量避免以”案件復雜”為由剝奪法官的主審權。

 

(二) 主審法官獨立行使審判權

 

主審法官除了應當承擔相應責任外，還需法律賦予一定范圍的職權，其中，獨立審判權是核心。法官獨立行使審判權，其本質是”法官依據其自身的法律知識和審判實務經驗，以良知和正義出發，審慎地判斷證據，認定事實，理解并適用法律，對案件作出裁判的過程。”[4]司法獨立能否真正實現，從根本上說就是看法官能否獨立地履行職務、行使權力。而司法獨立或法官獨立與世界司法通行觀念與實踐也是一致的，”據對世界142部成文憲法的統計,有105部憲法規定了司法獨立或法官獨立，占73.9%”[5]。我國2005年11月4日出臺的《中華人民共和國行政訴訟法》修改建議稿規定：”法官依法獨立審理、裁判行政案件，不受任何干涉。””因此從根本上講，在司法程序中的審判獨立應當是法官的獨立。因為只有法官獨立，才能使現代訴訟中幫助和制約法官做出正確裁決的一整套制度真正發揮作用，也才能有效貫徹司法責任制度”[6]。從這個角度來說，法官審理案件的判斷性思維要求法官獨立行使審判權。雖然目前的成文法并未明確規定法官獨立行使審判權，只是強調司法獨立原則，但正如學者所言，”所謂司法獨立本質上是法官個人的獨立。”[7] 1987年8月聯合國經社理事會通過的《世界司法獨立宣言》第2條規定:”每個法官均應自由地根據其對事實的評價和對法律的理解,在不受來自任何方面或由于任何原因的直接或間接的限制、影響、誘導、壓力、威脅的情況下,對案件秉公裁決”。第3條規定：”在作出裁決的過程中，法官應對其司法界的同行和上級保持獨立。”可見，主審法官獨立行使審判權是實現司法獨立的重要途徑之一。

 

主審法官獨立行使審判權包括兩層含義，一是”外部獨立”，是法官在行使審判權時不接受來自法院外部諸如政府機關、社會團體及個人的干涉。二是”內部獨立”，指法官在行使審判權的過程中不受來自法院系統內部非程序性的干預。目前，我國的司法獨立首先是指行政機關無權干涉司法行使，但不能獨立于最高權力機關全國人代大及其常委會；其次，我國的司法獨立更側重的是人民法院作為一個整體獨立行使職權，其中并不包含審判組織和法官的”獨立”。事實上，司法獨立、法院獨立與法官獨立既是三個不同的層面，又是不可分割和替代的整體。法院的獨立審判權最終是通過一個人格化的終端--法官來實現的，換言之，司法獨立的標準本質上都是為了保障法官獨立行使裁判權獨立而設立的。

 

(三) 主審法官的審判權要接受監督

 

主審法官享有的獨立審判權只能是一種相對獨立的權力。由于”法官的教育經歷、思想品德、思維方式和潛在的心理因素等個人因素會對案件的裁判結果產生影響”[8]。因此,主審法官責任制并非是說主審法官可以隨意主觀地行使審判權，其審判活動仍然需要接受外界的監督。完善主審法官監督制約機制，既是對法官個人綜合素質的整體要求，也是維護司法尊嚴的有效保證。

 

對主審法官的監督應偏重于程序公正的監督，以明晰懲戒法官事由為前提，以主觀故意為追究起點，在監督方法上應以違法責任追究為主，重點落實法官法的監督，具體應當包括以下幾個方面：（1）任職監督；（2）社會監督；（3）個案監督；（4）考核監督；（5）媒體監督，此外還有來自于上級法院的監督、人大及其常委會的監督以及人民群眾的監督等等。雖然監督的形式有多樣，但要真正考察其中的”有效”監督。所謂”有效”監督，就是擁有真正能在監督過程中發現真偽、辨別是非的監督能力。由于司法審判活動的專業性特征，無論是來自社會組織還是個人以及法院的上級機構如人大及其常委會等，是否具備這個監督能力是需要考量的重要因素。因此，加強對監督機構本身監督能力的審查并非無謂之舉。還有，一般不建議采用事前監督，以免干擾法官的裁斷傾向。法律應當嚴格規定審判監督的職權范圍和運作程序,”如果允許其他國家機關、甚至個人任意以監督名義否定法院生效裁判，法院裁判的確定性、權威性將無從談起，當事人的權利義務關系、社會生活將一直處于一種不安定狀態，法院和法律在公眾心目中的地位和權威也將日漸下降”[9]。不能任意以主審法官可能裁斷失誤等不確定因素為由，隨意更換案件的主審法官，或者強令其改變裁斷意見。因此，司法監督應朝著法制化、規范化和制度化方向發展，主要秉承依法監督、事后監督和有限監督的原則進行，杜絕被監督對象在行使權利的過程中的主導作用受到侵犯。正如史蒂文.魯貝特指出的那樣：”在法官濫用職權、行為有損尊嚴、存在偏見或不審而判、玩忽職守、無視法律等情況下，要求其承擔責任，很明顯幾乎不會對其獨立性造成任何威脅。但在有些情況下，對法官進行懲戒，可能會危及到審判獨立，其中最重要的威脅就是根據法官裁判的內容對其進行制裁。尤其是法官善意的將法律適用于疑難案件，但做出的裁判具有爭議或不合公眾口味，甚至錯誤時，對法官施加制裁或可能施加制裁，必然導致法官變得膽小謹慎，因為擔憂和疑慮使得他們寧愿選擇安全的方式而不是裁判的正確。”[10]因此，對法官司法權的監督仍要以維護主審法官的權威為前提，對法官受彈劾的事由、受彈劾程序等需要作出明確的法律規定。另外，主審法官全年無錯案或有立功表現的，應給予重獎。只有這樣才能最終樹立司法權威，決不能使防止司法權濫用的機制蛻變成其他權力對司法權的濫用。

 

二、主審法官責任制的歷史和現實原因

 

我國的司法獨立原則一直很難真正實現，從根本上說與中國的國情有關。中國傳統社會在宗法制度等因素的影響下，”國家”完全私有化，當時的狀況是：”（一）集權而非分權（二）知識的統治（三）非專業化知識的統治（四）沒有對抗的司法。”[11]從皇帝至普通官僚階層都是國家各種權利的集合體，即皇帝和官員既是行政長官，也可以是司法審判長官，司法獨立自然也就無從談起。晚清至近代以來，雖然清政府以及民國一些政權在相關法律條文中也有司法獨立等相關精神的體現，但都因政局的動蕩以及封建社會慣性等因素而未能真正實施。

 

建國后的司法實踐中，集體審議和決定案件結果的做法長期處于被倡導的地位。因此，對主審法官責任制的討論離不開對民主集中制原則的憲法解釋，相關內容有: 其一，法院是審判權的主體。新中國第一部憲法及后來修訂的憲法中都沒有明確規定法官是審判權主體，審判委員會制度就是體現法院作為審判權主體的典型表現。其二，法院院長由人大選舉，法院由人大設立。其三，法院對人大負責并受人大監督，法院產生的政治基礎是人民代表大會制度。其四，法院接受黨的領導和監督。可見，憲法規定的”法院獨立”也是相對的，法院依然要在黨的領導下并接受人大等相關部門的審判監督。這些都是民主集中制的表現形式，與現行憲法精神是吻合的。

 

中國審判制度中的民主集中制也有其優點，如果應用得當就可能減少個人決策和判斷的失誤。但其缺點在于：其一，不利于提高司法效率。一些案件需要經過法官、審判委員會以及法官主管領導的層層批復，但這些審批通常會面臨時間上的不確定性、運行程序上的隨意性、不規范性等問題，這些無疑都影響司法效率和司法公正。其二，容易模糊和淡化法官個人的權利與責任。法官在現有審判規則下可能是”直接審”卻不一定能”直接判”，而審判委員會以及法官的主管領導則”直接判”而勿須”直接審”。尤其是造成重大社會影響的案件，在逐級的上報過程乃至最后判定中，法官因喪失最終判定權并可藉此推脫個人責任。其三，不利于維護司法公正。目前的司法實踐中，審判委員會決定案件的權力往往只是院長決定案件權力的另一種表述和體現，有時，”法院院長往往在遇到疑難復雜重大案件時（甚至未經合議庭評議）就提交給法院黨組，或黨的政法委，或黨委政府，或這些單位的領導人，避開了審判委員會；爾后，又把有關黨政部門及其領導的意見帶回合議庭和審判委員會 。”[12]這必然使現實中的”人情案”、”關系案”獲得滋生土壤，法官權利虛化、獨任審判員于合議庭流于形式進而產生司法腐敗等惡劣現象。這種情況下的”審判委員會并不能發揮幫助法官抵制外界干擾的作用，反而成為行政權等外部權力影響司法權最便捷、最隱蔽的通道。同時，審判委員會制度的存在也使得合議庭制度、獨任審判制度流于形式，法官獨立更是無從談起。”[13]可見，中國目前仍未出現憲法文本意義上的審判獨立。

 

三、主審法官責任制的落實

 

如上所述，主審法官責任制面臨著先天的立法缺陷，自然也就得不到后天的程序保障。而主審法官責任制畢竟又與當今的司法獨立、法院獨立存在眾多交集，即它們都強調司法權力受到一定程度和范圍的監督、突出審理活動的專屬性等等。因此，落實主審法官責任制仍有法可尋。

 

（一）充分發揮主審法官的主導作用

 

落實主審法官責任制，要把”責任”理解為主審法官應該擔負的一項神圣使命。這樣,責任才能激發主審法官去踐行法律所賦予的個人職權。為了更好地發揮主審法官獨立審判的主導作用，需要在憲法性法律理解的基礎上，重點加強以下幾個層面的法律實施機制: 一是在獨任審判的案件中，由獨任法官直接決定一般案件的審判結果。1987年通過的《世界司法獨立宣言》第3條規定：”在作出裁決的過程中，法官應對其司法界的同行和上級保持獨立。司法系統的任何等級組織，以及等級和級別方面的任何差異，都不應影響法官自由地宣布其判決的權力。”因此，主審法官可以憑借自己對法律的理解，公正、客觀地進行審判或發表意見，通過獨任制或合議制自主履行審判職能、制作司法判決、處理程序上的申請、證據的證明力與證明資格等，即法官只對法律負責，全權審理和裁判一般案件。二是法官對案件的審理依法定程序運作，任何組織和個人都無權干預。這些組織和個人包括法官所在法院的各級領導、上級法院以及媒體輿論等等。三是主審法官審判案件，除法律規定的特別情況外，一律公開。這種公開審判應當有相關法律法規進行制度化，這既有利于監督主審法官是否獨立自主地進行公正審理，也可以對其它個人和組織的干預、操控進行有效屏蔽，客觀上消除”暗箱操作”。四是”法官職務的穩定性、法官的任免、懲戒、升遷、調動程序的正當化等都應受到法律的保障”[14]。另外，主審法官對審理案件的裁判文書具有主導權，可以自主簽發，不須經過法院相關領導層層簽字。總之，我們必須改變傳統審判中的習慣做法, 真正從制度上確立法官主導的理念。

 

（二）落實主審法官責任制的程序保障

 

如前所述，審判委員會由于各種原因而存在諸多弊端，但若將之立即取消顯然也不符合司法實踐的實際，因為取消之后的合議庭與獨任審判未必能做到獨立辦案。而且法院院長、庭長等行政領導仍然可以影響合議庭乃至主審法官的審判傾向。法院內部管理體制行政化的現狀，導致法官在審判案件過程中不能獨立于行政領導和上級法院。因此，法院審判業務的去行政化運行機制是首要條件。最高法院院長肖揚在1999 年法院工作報告中指出：”法院改革的重點是改革長期存在的審判工作行政管理模式，建立符合審判工作規律，具有審判工作特點，適應審判工作的法院管理體制。”因此，就當前來說首先要限定審委會的審判權。但立即取消審委會后容易導致具備”主審”資質的法官數量短期內無法達到要求，反而容易導致審判質量的下降。因此，要將所謂的”對社會造成重大影響、危害”等案件的標準具體化，為合議庭和主審法官創造一定的獨立審判權。其次，使合議庭組成人員固定化，案件分配制度化。合議庭的責任需落實到主審法官個人，否則”共同負責”就會變成”無人負責”，這樣減少合議庭成員的隨意性、不確定性，增強合議庭組成人員的約束性，壓縮行政權力的干預空間。再次，制定相關法律文獻明確規定主審法官對案件的處置權限，立法保障法官的司法豁免權。

 

（三）建立健全主審法官的制度保障

 

當前，主審法官責任制難以實行的制約因素還來自于法官制度以及這種制度下法官的自身素質。在行政化管理體制下，法官職業平庸化、法院領導非專業化等，造成了”司法長官缺乏法律知識與經驗。其次，法學未有繁榮昌盛。再次法律職業集團未能形成。最后，司法方式未成為獨特的技術與技巧。”[15]因此，主審法官責任制的落實還需要從以下幾方面實現制度保障：(1)建立嚴格的法官任用制與淘汰制。我們應對法官專業知識、法律從業經驗提出更高的要求，還要實行取得法官資格和出任法官條件相分離制度；嚴格對法院院長、副院長任職的專業化要求；核定法官員額，精簡法官數量，建立高素質的的法官隊伍。(2)構建職業化的法官管理制度，消解法官對職位升遷的向往。首先要在法院內部廢除組織人事管理的行政化模式，進行法官序列、書記員序列、行政管理人員序列等等，各序列由不同的法律法規進行管理，讓法官成為名符其實的法官。其次，完善法官考核晉升制度。重點考察主審法官的庭審技能、事實認定技能、調查研究技能、法律論證技能以及司法操守等方面的成績，最后再由法官序列的人員組成評定小組進行評議，真正實現對法官業務能力的公正評定。再次，實現審判管理與行政管理的完全分離，可以建立經選舉產生并由院長主持下的法官管理委員會，統一負責法官審判等業務。(3)還需將法官的繼續教育培訓制度化、常態化，不斷更新法官的知識結構、開拓法官的業務視野，從而提高審判能力。還有，就是要完善法官的職業保障和運行機制，使得法官在人事管理權、經費使用權等方面不受制于行政機關，全面落實法律賦予法官的職業權利和應享受的職業待遇。

 

黨的十六大把”從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”作為新時期推進司法體制改革的重要任務。因此，實行主審法官責任制，是將法官依法獨立裁斷案件由理論上的構想轉化為現實的實踐過程，雖然目前并無明確的立法作為依據，但積極借鑒國外司法經驗、更新觀念、勇于突破本身便是我國司法改革的重要方向之一。

 

就目前而言，我國法官隊伍的整體素質良莠不齊，客觀上難以保證審判的質量。因此，主審法官責任制的落實還應考慮當前法院體制、隊伍現狀等因素，需要一個漸進而又不斷發展的過渡階段。所以，為了落實法官責任，”應當在憲法、法院組織法、三大訴訟法、法官法中規定：’人民法院和人民法院的法官獨立行使審判權，只服從法律’”。[16]而且還要注意一些問題：首先要處理好法官審判案件負責制與法院獨立審判的關系。主審法官責任制是對法院獨立原則的具體落實和實現，最終目的是實現法院獨立與法官獨立的有機融合，保障法院獨立行使審判權和提高審判質率。其次是主審法官負責制與院長領導審判工作的關系。院長個人無權否決主審法官的裁定決議，即使最后提交合議庭評議或者審判委員會共同討論，院長也只能服從少數服從多數的原則，不能因個人職務原因而進行否定。再次是主審法官與審判委員會的關系。落實主審法官責任制，不但需要司法權力去行政化，更要審判委員會”放權”和”還權”，把審判權還給主審法官和合議庭，改革審判委員會的工作方式，讓審判委員會成為對審判工作進行宏觀指導的咨詢監督機構，對案件只有分析、研究和提供參考意見的權利。還有，其人員構成必須具有較高的法學理論素養和豐富的審判工作經驗，而不一定擔任司法行政職務。總之，主審法官對其承辦案件在其職權范圍內享有獨立的相對完整的裁斷權，從制度上根本保證法院獨立行使審判權的落實，最終以建立一種責權利相結合的高效率、高質量的辦案機制，它最終會伴隨著司法體制改革的步伐穩步到來。

 

 

 

 

 


[1]瞿衛東：”民眾’青天’情節與當代法官角色的悖離”，載《暨南學報（社會科學版）》2013年第9期。

[2]傅郁林：”繁簡分流與程序保障”，載《法學研究》2003年第1期。

[3]周贊平：”淺談實行主審法官責任制”，載《湖南林業》1995年11期。

[4]黃松友：”檢查監督與審判獨立”，載《法學研究》2000年第4期。

[5]轉引自王德志：”以保障法官獨立為核心推進司法改革”，載《法商研究》1999年第1期。

[6]龍宗智、李常青：”司法獨立與司法受制”，載《法學》1998年第12期。

[7]賀衛方：”問題一籮筐”，載《南方周末》2003年11月20日。

[8]王晨光：”法律運行中的不確定性與’錯案追究制’的誤區”，載《法學》1997年第3期。

[9]常怡：”審判監督與審判獨立”，載陳光中主編：《訴訟法學新探》，中國法制出版社2006年版，第619頁。

[10]Steven Lubet ,”Judicial Dicipline and JudicialIndependence”，Law and Contemporary Problems,Vol 61:No.3.

[11]賀衛方：”中國的司法傳統及其現代化”，載蘇力、賀衛方主編：《20世紀的中國：學術與社會（法學卷）》，山東人民出版社2001年版，第176-185頁。

[12]張步文：”審判委員會制度亟待改革”，載《中國律師》1997年第10期。

[13]肖建國、肖建光：”審判委員會制度考兼論取消審判委員會制度的現實基礎”，載《北京科技大學學報（社會科學版）》2002年第3期。

[14]韓波：《法院體制改革研究》，人民法院出版社2003年版，第183頁。

[15]左衛民、周長軍：《變遷與改革--法院制度現代化研究》，法律出版社2000年版，第164頁。

[16]蔡暉：”論人民法院獨立行使審判權的立法保護”，載《中國司法改革十個熱點問題》，人民法院出版社2003年版，第 247 頁。