黨的十八屆三中全會對司法體制改革作出了頂層設計、全面部署。之后，中央經過嚴密論證，決定在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市先行試點?！渡虾Ｊ兴痉ǜ母镌圏c工作方案》、《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》已經出臺并實施，與此同時，全國其他省市也確立了一些試點改革法院、檢察院、人民法庭。新一輪司法體制改革正在進入深水區，面臨的大多數是難啃的“硬骨頭”，涉及深層的體制調整，其深度和廣大史無前例，對中國法治必將產生深遠影響。

 

隨著中國特色社會主義法律體系的形成，推進依法治國的重點從立法轉向了執法尤其是司法。廣大司法人員、專家學者、群眾對此次司法體制改革充滿期待、寄予厚望，同時也表現出一些擔憂和困惑，這次司法改革切入點在哪里，司法改革會越到怎樣的阻力，改革后司法水平真得能夠提高嗎，等等。

 

從中央層面部署看，以員額制為特征的司法人員分類管理及其保障機制、“審理者裁判，裁判者負責”的司法責任制和省以下法檢機關人財物統管等四項改革在司法體制改革中居于基礎性地位，是司法體制改革的重點難點。圍繞上述重點難點深入推進司法改革，不僅需要知難而進、攻堅克難的膽識和勇氣，更要腳踏實地進行實踐探索，讓實踐豐富司法改革的頂層設計，豐富司法改革的理論基礎?；鶎臃ㄔ簩徖砹巳珖?span lang="EN-US">80%以上的案件，80%以上的法官在基層法院，應該說，沒有基層法院司法改革的成功就沒有此次司法改革的成功。故而，圍繞司法改革重點難點，深入總結基層司改試點的經驗教訓，是切實推進此輪司法體制改革的關鍵所在。

    

一、當前基層司法面臨的困境

 

我們注意到，今年6月份，最高人民法院出臺了《關于深入整治“六難三案”加強司法為民公正司法的通知》，通知明確指出人民群眾對司法作風反映強烈的問題主要是“門難進、臉難看、事難辦”問題、“立案難、訴訟難、執行難”問題和“人情案、關系案、金錢案”問題。這“六難三案”問題是“四風”問題在法院工作中的集體體現，嚴重背離黨的群眾路線，傷害群眾感情，損害人民利益，危害法院司法公信力。這“六難三案”問題在法院確實存在，在少數干警身上還比較突出。這些問題其實與當前的司法困境尤其是基層司法困境是有關系的。筆者這樣說并不是為少數違法違紀的干警提供“擋箭牌”，涉及干警違法違紀，我們態度是明確的，堅決查處，絕不手軟。當前基層司法的困境是什么呢？筆者總結了一下，主要有如下兩個方面：

 

一是職業保障不力，法官的主體地位難以凸顯?，F行法官按照普通公務員管理，法官入職門檻較低、行政化加劇、成長空間有限。大量占據法官資格的人員并不從事審判工作，據統計，大概有近40%的法官分布在綜合部門和院庭長崗位，這些人員主要從事管理工作，直接審理案件相當有限。當前，基層法官晉級空間有限，法官津貼少之又少，每月200元左右，以農村為主要轄區的基層法院法官收入普遍在2000元—3500元每月，屬于養家糊口的水平。為獲得更好的收入和社會地位，不少法官以能夠當上院領導、庭長、副庭長為目標，進一步加劇了法院內部的行政化，影響了法官依法獨立公正行使審判權。此外，由于沒有建立科學的法院人員分類管理制度，法官、審判輔助人員、行政人員之間并沒有嚴格的區分，在當前“案多人少”形勢下，一些干警撂挑子，往后退，進行逆向選擇，要求調到綜合部門或相對清閑的業務庭工作，法官的主體地位無法凸顯。由于司法工作專業性強，勞動強度大，外部人員進不來、也不想來，而一些法官想著法子“出走”，法官隊伍穩定性都成問題。

 

二是行政化管理色彩重，審判的獨立性不夠。外部而言，法院司法權本屬“中央事權”，各地法院不是地方的法院，而是國家設在地方代表國家行使審判權的法院。然而現實是，法院受制于所在轄區，人事權、財權屬于地方，司法呈現地方化、行政化色彩。法院在審理各類與地方利益密切相關的案件時，就不得不考慮地方黨政機關的利益。如在在行政審判中，不少案件都是法院動員可能勝訴的原告撤訴。對一些地方領導打招呼的案件，法官在判決時也往往不得不有所考慮，因為法院的經費、法官的人事權及生活保障都掌握在地方手中。地方黨委政府也常常把法院與政府的一個職能部門同等看待，當地黨委認為是本地重要的活動，不管是否與審判工作有關，往往都要求法院參加，地方搞文明創建、行風評比，法院都不能例外。有的地方還抽調干警搞計劃生育、下鄉撫貧、拆遷征地等工作，使法院難以集中全力開展審判工作。內部而言，長期以來，形成了內部層層審批、判審分離的審判權運行機制。這種運行機制的優點是監督制約環節較多、有利于發揮集體智慧、便于裁判意見的相對統一、能夠充分發揮院庭長作為資深法官的傳幫帶作用。但其弊端也非常明顯：違反了親歷性原則，可能導致司法專斷；判與審的分離，引發互相推諉、權責不清、無人負責；審判權運行的行政化降低了司法的效率、也容易滋生司法腐敗。

 

總之，當前基層司法面臨法官主體地位不突出，法官激勵和保障缺失，審判權運行內部體制不暢，外部行政干擾過多等涉及深層體制機制的問題。

 

二、基層改革探索的若干思考

 

中央層面的頂層設計集中體現在“四五”改革綱要中。圍繞建立具有中國特色的社會主義審判權力運行體系這一關鍵目標，“四五改革綱要”針對八個重點領域，提出了45項改革舉措，內容涉及深化法院人事管理改革、探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度、健全審判權力運行機制、加大人權司法保障力度、進一步深化司法公開、明確四級法院職能定位、健全司法行政事務保障機制、推進涉法涉訴信訪改革等八個方面，其中，深化法院人員分類管理、完善法官保障機制、構建“審理者裁判，裁判者負責”的司法責任制和省以下法院人財物統管等四項改革在司法體制改革中居于基礎性地位，是重中之重。筆者總結了一下，從基層實踐尤其是江蘇省的實踐看，基層探索大概有如下思路：

 

一是做好摸底工作，分析影響審判資源配置及審判權運行的主要因素。今年以來，江蘇省法院系統開展了案件飽和度調研，對現有的辦案情況、人員配置情況、職業保障情況進行了綜合摸底調查，形成了較高質量的調查報告。調查結果顯示，基層法院尚未完全實現“一審一書”配置，民商事、刑事、執行案件均超過飽和工作量，法官長期處于超負荷工作狀態，由此產生自我強迫、焦慮等不良情緒，有的法官累倒在工作崗位，導致流產、死亡等。與此同時，調查也暴露出一些深層系問題，如僅有60%左右的具有法官資格的法官作為辦案主力在一線辦案，院庭長和綜合部門中具有審判資格的法官辦理案件相當有限；業務庭之間存在忙閑不均，由于激勵有限，辦案壓力大，部分法官要求調到相對清閑的業務庭或綜合部門；法官承擔大量的審判輔助性事務，審判輔助力量不夠且不穩定、能力水平也有待提升。換而言之，當前法院面臨的“案多人少”矛盾與現行司法存在制度性體制性障礙有關，法官的主體地位并未凸顯，法官的職業保障缺失等等。深化司法體制改革，審判資源配置將更加優化，法官的主體地位將凸顯，保障更加有力。簡單依靠增編加人的做法既不現實，也會帶來諸多問題。

 

二是注重統籌兼顧，以司法人員分類管理為改革突破口。司法改革是一項復雜的系統工程，千頭萬緒，其中建立符合司法職業特點的法院人員管理制度是重要抓手，是司法改革的突破口。從人員分類管理切入，能夠帶動審判權運行機制、法官保障機制等方面的綜合改革。從上海、廣東等地一些改革探索看，人員分類管理改革主要有：（1）搞法官員額制。對法官在編制限額內實行員額管理，確保法官主要集中在審判一線，高素質人才能夠充實到審判一線。上海試點將法官員額限定在在編干警的33%，這個數字具有一定的參考價值。法官員額要根據法院轄區經濟社會發展狀況、人口數量、案件數量、交通狀況等綜合因素確定，不宜“一刀切”；（2）搞審判團隊制改革。如江蘇法院系統，有“一審一書一助”等模式的審判團隊化的改革嘗試，通過遴選主審法官、審判長，提高資深法官的地位，主審法官、審判長對團隊負責，法律文書不再由庭長、分管院長簽發，審判輔助人員也主要由其管理考核，同時建立健全主審法官、合議庭行使審判權與院、庭長行使監督權的全程留痕、相互監督、相互制約機制，理順審判權與審判監督權的關系，凸出法官主體地位；（3）審判輔助人員的細化。審判輔助人員包括法官助理、書記員、法警等，這些人員各司其責，輔助法官工作，這樣不僅實現了審判事務和審判輔助事務的剝離，而且這些審判輔助工作，可以通過市場化手段“購買”；（4）審判人員、審判輔助人員、行政人員實行分類管理，行政人員原則上不占用法官編制，并盡量壓縮。事務性管理服務，盡量通過市場化手段“購買”，從而突出審判中心、法官主體的地位。為減少改革阻力，一些地方先從人民法庭推行主審法官制試點改革，其效果如何，有待實踐檢驗。

 

三是循序漸進，逐步實省級以下法院人財物統管。省級以下法院人財物統管不是所謂的垂直管理，上下級法官之間還是指導監督與被指導監督的關系，而非領導與被領導的關系。這次司法體制改革是要突出法官主體地位、突出審判獨立的功能，為推進國家治理體系和治理能力現代化，實現依法治國提供有力的司法保障。按照“四五”改革綱要的部署，要到2017年年底，初步建成統一管理、保障有力的人民法院經費保障體制。換而言之，至少要到2018年才能初步實現省級以下法院人財物統管。目前，我們還處于新一輪改革的初期，上述部署也只是個大概，有待進一步完善調整。實踐中也有一些聲音，認為如果不盡快實行初步的省級以下法院人財物統管，不少改革措施推行不下去。這個觀點對不對，有待實踐檢驗。當下，法院系統正積極探索建立與行政區劃適當分離的司法管理制度，如行政案件集中管轄試點工作，如在北京、上海、廣州設立知識產權法院等，這些改革舉措對于逐步實省級以下法院人財物統管有積極作用。在如火如荼的法院人員分類管理改革中，思考將來如何建立健全法官遴選委員會、法官行為懲戒委員會等制度也是有必要的。

 

司法改革是一項重大的政治體制改革，其中必然充滿困惑、艱辛。改革中的種種悲觀消極的觀點、過于樂觀的觀點都是不足取的。一個國家實行什么樣的司法制度，歸根到底是由這個國家的國情決定的。評價一個國家的司法制度，關鍵看是否符合國情、能否解決本國實際問題。中國是一個發展中的社會主義國家，幅員遼闊，東、中、西部差別大，即使同一個省，不同地區的情況也有較大差異，司法改革不可能簡單套用一個模式，而是要豐富改革試點，努力探索。基層法院切不可因為位處基層，認為頂層設計與己無涉，持消極觀望態度，等上面改好了，再按部就班依樣去改即可。做好頂層設計和鼓勵基層探索相結合，尊重各地的不同情況，豐富實踐樣本，有利于減少此次改革的系統性風險，提高改革的成效。我們要以積極開放的心態，勤奮踏實的工作迎接此次司法改革。