2007年4月19日，江蘇省靖江市人民法院經過調研，出臺了《受理行政機關申請對行政命令行為進行強制執(zhí)行的實施辦法》（以下簡稱辦法），將行政執(zhí)法機關作出行政處罰決定前，對相對人發(fā)出的“停止違法行為通知書”納入非訴行政執(zhí)行的審查范圍予以受理。經審查符合法律法規(guī)規(guī)定的，由行政庭在7日內作出準予執(zhí)行裁定，如相對人仍繼續(xù)實施違法行為的，由行政庭依照民事訴訟法的相關執(zhí)行規(guī)定進行執(zhí)行，以有效制止行政違法行為的繼續(xù)，避免損失的擴大和將來處罰的執(zhí)行難度增加。該辦法的實施在遏制非法占用土地、改變土地執(zhí)法困境方面取得了實質性的突破，卓有成效。泰州市中級人民法院對該做法賦予司法改革創(chuàng)新之舉措，予以肯定，并在泰州地區(qū)基層法院推廣。但司法實踐中，該辦法的法律層面缺憾也越發(fā)明顯，尤其在2012年1月1日《行政強制法》施行后，作為法律層級的《行政強制法》對現實中需及時強制執(zhí)行的行為仍未作突破性的規(guī)定。在此，靖江市人民法院通過多年來的創(chuàng)新實踐、經驗總結、問題發(fā)現，進一步說明該辦法的現實需要，為法律的完善提供客觀素材和樣本。

 

一、辦法出臺前靖江地區(qū)的土地違法概況及特點

 

2007年以前，靖江市國土資源局每年立案查處的土地違法案件均在30件左右。2003年至2006年4年間，向法院申請強制執(zhí)行的土地行政處罰案件（均為拆除或者沒收土地上的建筑物的處罰）僅13件。執(zhí)法機關對非法占用土地的建設行為通常采用這樣的方法處置：條件成就的為行政相對人補辦手續(xù)，使違法用地合法化；對嚴重違反土地利用總體規(guī)劃不可能補辦手續(xù)的，在情況緊急時，執(zhí)法機關經過權衡利弊，先行違法強制拆除，為此靖江市國土資源局曾被訴至法院，承擔了敗訴的后果；在其他手段失效的情形下，依程序進行行政處罰，并申請法院執(zhí)行，至此違法后果已經完成，行政相對人的對立情緒大，矛盾一觸即發(fā)，法院的執(zhí)行難度可想而知，所有矛盾都集中到了法院。

 

其中的一起非法占用土地建房的強制執(zhí)行案件，足具有典型性和代表性。2004年10月，靖江市團結鎮(zhèn)村民劉某與村民小組訂立臨時用地協議，使用該組集體土地96平方米建房。因劉某未依法辦理審批手續(xù)，且使用的土地為農用地，靖江市國土資源局下發(fā)停工通知書，然劉某不聽勸阻，在收到停工通知書的當天，即請人連夜突擊施工，投資10多萬元，快速建成三間樓房。隨后，市國土資源局依法對劉某作出了行政處罰決定書，責令劉某限期拆除新建的房屋。可劉某置若罔聞，繼續(xù)裝修入住新屋。2005年8月靖江市國土資源局向法院申請強制執(zhí)行處罰決定，拆除劉某建房，交還集體土地。法院經審查，依法裁定進入強制執(zhí)行程序。執(zhí)行中，劉某所在的村民小組、鎮(zhèn)人民政府均對劉某的處境表示同情，認為劉某系住房困難戶，建房也是出于生活困難的考慮，法院如果再行拆除無疑使劉某的生活雪上加霜。劉某更是情緒失控，將怒氣轉嫁到靖江市國土資源局與法院的個別負責人頭上，在案件處理中，跑到行政機關負責人家中大吵大鬧，影響十分惡劣。在嚴格執(zhí)行法律與遭遇現實屏障的兩難境況下，法院花費了大量的精力做說服疏導工作，并另辟蹊徑，使對立雙方達成一致意向：劉某占用農田建設的房屋必須拆除，同時考慮到劉某的生活現狀，由有關部門出資，劉某履行相關法律手續(xù)另行安排宅基建房。矛盾最終得以解決，但靖江市國土資源局為拆除違法建筑，規(guī)范土地管理秩序，卻付出了較大的成本，不值得推廣；人民法院執(zhí)行此類案件的效果也不容樂觀。造成此種局面的原因：

 

（一）是土地行政執(zhí)法手段滯后，違法行為難以被及時有效的制止。由于經濟發(fā)展需要，企業(yè)、組織和個人用地需求激增，但土地存量有限，于是未批先用的情形屢禁不止。執(zhí)法機關發(fā)現進行立案查處，必須按照《行政處罰法》規(guī)定的程序，履行調查取證、告知當事人作出處罰的事實依據等及其依法享有的聽證等權利、聽取當事人陳述和申辯、進行聽證、最后行政機關經審查討論作出處罰決定，從立案查處至處罰決定作出并送達，行政機關常常需要2－3個月的辦案期限，如果遇到案情復雜的重大疑難案件，辦案期限甚至會更長。而行政處罰決定作出后，行政機關還要等待60日復議期、3個月訴訟期屆滿，處罰決定書生效后，方能依照《土地管理法》第83條的規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行。

 

（二）是違法行為既成“正果”后，執(zhí)法成本加大。法院采取強制措施拆除的阻力大，在兩難之中，一些應予拆除建筑物，恢復土地原狀的案件只能中止執(zhí)行不了了之。

 

（三）是執(zhí)法社會效果差，官民對立情緒嚴重。一方面執(zhí)法機關為執(zhí)行《土地管理法》規(guī)定，履行其法定管理職責，窮盡一切措施、手段整治土地違法行為，包括申請法院司法強制執(zhí)行；另一方面行政相對人出于自身利益的考慮，會百般阻撓執(zhí)行，甚至不惜以死抗爭，給法院、行政機關施加種種壓力，由于行政相對人的對立情緒極大，強制拆除違法建筑物相當困難。同時造成社會財富的嚴重浪費，社會輿論難免對行政相對人的處境給予同情，對司法強制執(zhí)行頗有微詞，造成執(zhí)行案件法律效果與社會效果的反差。

 

二、實施該辦法的做法和突破性效果

 

根據該辦法的規(guī)定，靖江市國土資源局在發(fā)現土地違法行為后，通過調查取證，查明行政相對人的土地違法事實，向其發(fā)出《責令停止土地違法行為通知書》。如行政相對人不聽制止，繼續(xù)違法占地施工的，靖江市國土資源局可立即向靖江法院申請非訴行政強制執(zhí)行。法院行政庭通過對材料的審查，并至現場進行實際勘查，相對人違法事實清楚的，立即下發(fā)準予強制執(zhí)行的行政裁定書，要求其停止土地違法行為，等待執(zhí)法機關的處理，同時要求為相對人實施建設的第三方協助法院停止施工；如行政相對人及第三方不履行法院的行政裁定書，繼續(xù)違法施工建設的。行政庭通過采取強制執(zhí)行措施如拘留相關責任人、罰款等種種有效手段，保證違法行為的暫停，違法后果不因行政程序的緩慢而擴大。靖江市國土資源局在違法行為得到制止后，應當最遲在兩個月內依照法律規(guī)定的要求和程序，作出行政處罰決定。

 

2007年至2013年7年間，靖江市國土資源局依據該辦法的規(guī)定，共向靖江市人民法院申請強制執(zhí)行土地違法案件53件。法院受理后，一部分當事人能停止違法行為，主動到行政機關接受處理，一部分當事人則或明或暗予以抵制，利用節(jié)假日或長假休息時間強行施工，對此法院也絕不姑息遷就，一經查實，該采取措施的當即采取措施，使當事人知曉法院的決心，知難而退。2009年，一農戶在耕地里建房搞副業(yè)，靖江市國土資源局及時發(fā)現后制止不下，向法院申請強制執(zhí)行，經法院執(zhí)行，該農戶仍強行施工被司法拘留，執(zhí)行中該農戶不僅停止施工，還在靖江市國土資源局的要求下，將剛剛鋪設的水泥板塊等設施拆除，對農田復墾恢復耕種。執(zhí)行的效果優(yōu)質而高效。遠比下發(fā)行政處罰決定書后申請人民法院強制拆除要容易得多，而且違法行為及時制止下來后，再通過作出行政處罰決定，拆除一些圍墻或者地基，可以大大緩解執(zhí)法人員的思想顧慮，也能避免社會資源遭受損失。

 

靖江法院大力推進該辦法的實施，解決土地執(zhí)法強制手段缺失的困境，得到了靖江市國土資源局及其上級部門的肯定。但法院也憂慮重重，該辦法的出臺存有法律層面的爭議和分歧。

 

《行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行”。《最高院關于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第86條規(guī)定：“行政機關根據行政訴訟法第66條的規(guī)定申請執(zhí)行其具體行政行為，應當具備以下條件…（2）具體行政行為已經生效并具有可執(zhí)行內容；…”。《行政強制法》第53條規(guī)定：“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本法規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行”。上述法律規(guī)定要求，行政機關申請法院強制執(zhí)行的具體行政行為，必須是已過復議期、訴訟期的生效的具體行政行為。對實踐中存在的起訴、復議前的強制執(zhí)行，新的《行政強制法》未作出任何規(guī)定。

 

三、土地違法行為強制執(zhí)行的思考與建議

 

（一）法律障礙與現實需求之間的權衡與選擇

 

法院將靖江市國土資源局最初作出的《責令停止土地違法行為通知書》納入非訴行政執(zhí)行的范疇審查，賦予其司法強制執(zhí)行力，面臨《行政訴訟法》、《行政強制法》的法律障礙。但靖江市國土資源局提出《行政訴訟法》第44條、《行政復議法》第21條均規(guī)定了訴訟、復議期間，具體行政行為不停止執(zhí)行的原則，堅持具體行政行為一經作出，即可申請人民法院執(zhí)行的法律依據，就是具體行政行為不因訴訟、復議而停止執(zhí)行的這一特有原則。且法律沒有賦予土地行政主管部門強制執(zhí)行權，在當前土地違法現象頻發(fā)，行政執(zhí)法手段乏力的緊迫情形之下，如果機械執(zhí)行法律規(guī)定，勢必造成土地違法現象制止不力，違法后果易成“正果”，導致新的執(zhí)行難的被動局面。而多年來的創(chuàng)新實踐也表明這一舉措對制止土地違法行為有意想不到的效力，靖江市國土資源局迫切希望法院繼續(xù)推行。靖江市人民法院權衡認為，法律的實施應順應現實社會的需要，在當前土地執(zhí)法的現狀下，違法占地的事實一經發(fā)現立即強制制止，將其消除在萌芽狀態(tài)，具有積極性的意義；且作為行政法重要原則的比例原則的核心內容就是：行政機關為實現行政目的，應選擇對相對人最小損害的手段、方法和途徑。《行政強制法》第5條規(guī)定，就體現了該原則的精神。法院將土地違法行為納入司法強制執(zhí)行的范疇，亦是對比例原則的創(chuàng)造性應用。

 

（二）進一步完善違法用地強制執(zhí)行的規(guī)定，嚴格規(guī)范受理條件

 

靖江法院于2007年出臺《受理行政機關申請對行政命令行為進行強制執(zhí)行的實施辦法》時，該規(guī)定適用一切行政執(zhí)法機關。此后，《行政強制法》頒布實施，最高人民法院作出《關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復》,批復明確”對涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構筑物、設施等的強制拆除,法律已經授予行政機關強制執(zhí)行權,人民法院不受理行政機關提出的非訴行政執(zhí)行申請” 。因此該規(guī)定應及時修訂，進一步完善，明確將土地管理領域的強制執(zhí)行納入非訴執(zhí)行范圍，保護土地資源，支持土地行政主管部門依法行政。

 

規(guī)定完善的同時，還應結合多年來強制執(zhí)行的司法實踐經驗，進一步限制、縮小土地違法行為強制執(zhí)行的范圍，確有必要的，法院予以強制制止違法行為；無必要無意義的，法院可以不予強制執(zhí)行。根據《土地管理法》的規(guī)定，違法占用土地行為的處罰通常分兩種情形：1、對違反土地利用總體規(guī)劃的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀；2、對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款。因此，法院予以強制執(zhí)行的，必須是違法行為導致的處罰后果是拆除建筑物恢復土地原狀的情形，是為了避免違法損失的擴大和將來執(zhí)行難度的增加。對符合土地利用總體規(guī)劃的或者可以通過補辦手續(xù)合法化的違法建設，法院不予強制執(zhí)行。以避免司法資源的浪費。