申訴、申請再審審查程序是指申訴人、再審申請人對已經發生法律效力的裁判不服而提出申訴、再審申請，人民法院根據法律規定對其申訴、再審申請進行審查，并依照再審立案標準，決定是否提起再審的過程。長期以來，由于我國三大訴訟法對此的規定較為原則、籠統，使得各地法院對申訴、申請再審的審查以及再審程序的提起存在較大的隨意性和操作的不規范。隨著“三個分立”的深化、發展，圍繞進一步貫徹落實“立審分立”原則，作為再審立案審查的必然要求，規范申訴、申請再審審查程序無疑是當前審判實踐特別是審判監督制度改革中一個急需解決的課題。
　　一、 當前申訴、申請再審審查工作的現狀和缺陷
　　申訴、申請再審審查工作是審判監督工作的重要內容之一。審判監督程序是一種特定的司法救濟程序，其重要意義不可否認，這一程序在我國的過去、現在和將來的相當一段時期內，仍將是普遍適用的，其總體價值是十分積極的。從當前我國審判實踐看，在大量的不服生效裁判的申訴、申請再審中，有近20%的生效裁判通過審判監督程序被確認可能或明顯違法，這些案件經過再次審判得到糾正，從而解決了因審判質量問題造成的裁判不公，維護了當事人合法權益，使公正最終得以實現。
　　但是，在我國審判監督制度中，由于對當事人、人民法院和檢察機關提起再審沒有科學、合理的條件限制，故而造成對生效裁判既判力的過渡沖擊，破壞了司法裁判特有的穩定性。又由于我國三大訴訟法均未對審判監督程序作出具體、合理、完備的規定，從而導致大量的申訴、申請再審發生。司法實踐表明，這些申訴、申請再審大部分都是無理或不足以使案件發生再審的，這些無理之訴所引發的司法程序的運作是相當巨大的，已經嚴重干擾了正常的訴訟和審判秩序。
　　（一）當前申訴、申請再審審查工作的現狀
　　我國作為社會主義國家，由于歷史的原因，受幾千年來理想主義政治信仰和傳統以及前蘇聯等訴訟模式的影響，長期以來，在審判監督程序中強調“有錯必糾”原則及國家職權主義，由此帶來在對申訴、申請再審審查工作的制度設計上輕視和忽視當事人的訴權，進而導致了再審程序的粗糙和濫用。一方面，當事人申訴、申請再審作為一項訴訟權利未得到應有的重視和法定程序的保障；另一方面，再審程序的啟動因沒有時效、范圍、審級等的限制而隨意和缺乏規范，形成“無限申訴、無限再審”狀況的泛濫。
　　我國司法界長期強調的是“實事求是，有錯必糾”，這一原則明確體現在三大訴訟法中。有錯必糾原則是馬克思主義實事求是原則的必然要求，作為一項政治信念和原則無可質疑，但作為司法領域的糾錯原則卻不能是政治領域有錯必糾原則的簡單復制。因為司法作為一門獨立的社會科學有其自身獨特的運行規律，就司法科學本身而言，進入法院裁判范圍的事實都是不能復制和完全重現的過去的事實，而實事求是的概念一直被理解為要追求客觀真實，殊不知客觀的絕對真實即要求時時與事實吻合往往是難以達到的，法律的價值取向是追求法律的真實，因而法官認定的事實只能是由事后獲取的證據予以證明的事實，有時可能并非客觀真實本身。基于這一規律以及當事人本身舉證不能等其他方面的原因，要求一概的有錯必糾是違反現實和科學的。“有錯必糾”的指導思想反映在具體制度上就是對再審程序缺乏應有的限制，從而導致程序的啟動過于頻繁，程序的終局性被一再打破。
　　在相當長的時間內，與我國“國家本位”、“權力本位”、“義務本位”等傳統法律文化思想休戚相關，在我國審判監督程序中，國家職權主義被不恰當地強調，當事人訴訟主體地位得不到應有的重視，在啟動再審程序的機制中，當事人申訴、申請再審的權利行使與否不一定能起決定作用，司法機關濫用權力的現象時有發生。如從我國民事訴訟法的規定可以看出，當事人申請再審僅僅是人民法院審查決定再審與否的一個事實起因，其申請再審并不具有確定性的法律效力與效果。在再審訴訟中，受人民法院和人民檢察院依職權決定和發動再審程序的主導思想影響，當事人申請再審制度很難正常發揮作用，結果即導致了人民法院對當事人申訴、申請再審審查處理上的隨意性和非規范性。
由于我國現行訴訟制度中未確立再審之訴的概念，法律沒有將當事人提出的申訴、申請再審請求作為獨立完整的訴權加以確立，故而缺乏與之相配套的程序，因此，在現行申訴、申請再審的審查工作中存在著相當的弊端：一是審查程序非法定、非規范化，以至各地法院在實踐中做法不一，這就使審查工作可能存在不一致、不公開、不平等、不中立的問題；二是審查程序簡單化，導致生效裁判既判力的權威受到非法定程序的否定，從而使法院裁判的公信力下降，甚至造成審判監督存在的必要性、合理性受到懷疑。
　　（二）我國現行申訴、申請再審審查工作存在的缺陷
　　1、理論缺陷。混淆了民主申訴與訴訟申訴的界限。我國憲法中明確規定了公民有申訴的權力。所謂申訴，是指當事人或有關公民對國家權力機關作出的決定、處理不服，而向有關部門提出具體請求的陳述。憲法中所賦予公民的這種申訴權，屬于政治概念范疇的民主權力。而訴訟申訴是指合法的申訴主體對人民法院的生效裁判不服，在一定的期限內向人民法院提出重新審判請求的陳述。這種請求屬于司法概念范疇的訴訟權力。雖然從廣義上講訴訟權力也屬于一種民主權力，但訴訟權力往往涉及另一平等主體權力，同時涉及司法經濟等問題，所以法治國家為了防止人們濫用訴權，面對訴訟權力的行使都必須作出相應的限制性規定。不論是起訴，還是上訴，仍至申訴都在訴的主體、訴的審級，訴的期限等方面加以限制。而作為審判監督程序中的申訴，是一種訴訟申訴，應當加以必要的限制。但分析我國的審判監督程序，可以發現，在1951年的規定中，還存在將這類訴訟行為列為“再審之訴”，視為一種訴訟行為，而在以后的規定中，再也沒有這一概念。由于立法上未將訴訟申訴與民主申訴嚴格區分，為了充分維護這一民主權力，不顧司法訴訟的特有規律，大大放寬了對訴訟申訴的限制，同時也淡化了對訴訟申訴處理的程序設制。在這種立法理念指導下產生的審判監督程序的缺陷帶來兩個十分明顯不利的后果：一是申訴的大量涌現，導致無限申訴、無限再審，造成訴訟秩序的混亂，造成巨大的司法資源浪費；二是大量的申訴得不到及時處理，使一些確有錯誤的案件得不到及時糾正。
　　2、立法缺陷。參閱有關國家訴訟法對再審程序的規定，可以發現一個特點，即：對提起再審條件規定較為嚴格的法律，相對再審程序的規定內容就簡要一些，如法國訴訟法；而對提起再審條件規定較為寬松的法律，相對再審程序的規定內容就具體一些，如前蘇聯訴訟法。我國應當是屬于對再審條件掌握比較寬松的國家，因此，有關規定應該具體、明確。申訴、申請再審作為一種訴訟行為，應當與起訴、上訴一樣，必須符合一定的條件。雖然現行刑、民兩部訴訟法在修訂后對審判監督程序作了修改，又有有關司法解釋作補充，但仍有較大的局限性，沒有完整地對再審之訴的提起條件和如何審查作出規定。由于三大訴訟法對提出申訴、申請再審沒有條件限制，造成申訴、申請再審在發起之時就顯得十分無序：一是啟動再審的途徑過多。三大訴訟法中規定的提起再審的途徑有三種：當事人申請、人民法院自行發現和人民檢察院提起抗訴。提起再審的渠道多雖然有利于發現裁判錯誤，但是也創造了過多的不安定因素；二是對提起再審的事由（理由）規定的過于籠統，不準確。三大訴訟法雖然規定了幾種可以申請再審的事由，但不夠科學、具體，與德國、日本等國家的法律規定相比，過于原則籠統，缺乏可操作性。如“有新的證據，足以推翻原判決、裁定的”，也就是說當事人在任何時候都可以以“新的證據”來提起再審，而“足以推翻原判決、裁定”也容易造成各方和法院理解的不一致；三是再審審級、次數的無限性。我國三大訴訟法沒有規定明確的再審審級和次數，造成現行的再審制度突破了兩審終審制。再審次數的無限性使生效裁判的既判力一次次被否定，司法機關的權威受到質疑。同時再審的無限性使當事人之間的權利義務關系無法固定，有限的司法資源過多地糾纏在一個案件上，違反了訴訟效益原則。
　　3、司法缺陷。秩序是法律的價值取向之一，秩序也是訴訟程序追求的價值目標。如果確定的終局裁判可以被隨意推翻，那么，程序的安定性無法得到保障，還會造成法律關系的不確定，社會關系的不穩定，法律的秩序價值無法實現。審判監督程序的價值在于通過嚴格程序要求，規范申訴人的申訴行為和司法機關啟動再審的行為，使有重大缺陷的案件得到及時的糾正，使正當的裁判得到維護，從改與不改兩方面維護生效裁判的既判力和穩定性。因此，對審判監督程序的設置應與一、二審程序設置一樣，做到明確、具體、經濟，充分體現程序公正和程序效益的要求。分析我國審判監督程序，無序化的問題十分突出，這種無序的結果是增加了對審判干預的渠道和審判實際操作上存在極大的隨意性。再審啟動主體多樣化，啟動程序過于寬泛，導致再審案件過多，無限申訴，終審不終。在對申訴、申請再審的審查過程中，往往出現權力因素、行政因素和人情因素等干擾大于法律審查因素的情況，如由于人大、政協或者黨委、政府等領導的個案督辦而進入再審的案件，有時缺乏充分的法定再審依據。
　　4、效果缺陷。由于上述理解不一和缺乏規范，導致在保護當事人申訴、申請再審權和維護生效裁判的既判力，追求個案公正還是程序公正的價值取向上出現失衡。一方面申訴、申請再審占法院信訪總量的較大比重，而且數量有逐年遞增的趨勢，使法院不得不以較多的司法資源來應對。有過這種說法：“申訴人只花幾角錢，案件翻個底朝天。”意思是說申訴人只要向法院寄封申訴狀，法院就得將案件從頭到尾再審查上一遍。這種對申訴訴訟沒有一點制約的制度，十分有利于一些申請人濫用訴權，損害正常的訴訟秩序。同時這種申訴、申請再審行為的不規范，對案件的審查處理也十分不利，如有的申訴沒有相關法律文書、有的沒有具體的申訴理由，有的當事人地址、名稱不準確等等，都對今后的訴訟活動的正常進行造成制約；另一方面當事人重復申訴、申請再審，程序的終局性無法體現，生效裁判確定的權利義務關系仍長期處于“懸置”狀態，極大地損害了司法權威。
　　（三）設置申訴、申請再審審查程序的必要性和重要性
　　審查申訴、申請再審是否有理，是實行審判監督的具體內容，通過審查，判斷案件是否需要進行再審，作出是否啟動再審的決定。這一過程就程序意義而言，是一個再審立案的過程，其性質屬于程序性審查。但是，再審立案的審查有別于對起訴、上訴的形式審查，這種審查要求對已生效的裁判是否存在違法作出判斷，因此，再審立案審查必須對已生效案件的實體進行審查，在這一審查中，要對案件的事實和法律適用進行分析、判斷。這種涉及實體內容的審查對裁判的結果將會造成直接的影響，因而必須有具體的規定規范這一審查程序。按照目前司法實踐通常做法，這種審查分為兩種形式：一是法院指定專人對申訴、申請再審材料進行審查，根據生效裁判認定的事實、適用法律、判定責任，針對申訴、申請再審所提出的理由、證據等進行分析、判斷，認為申訴、申請再審無理的，予以駁回；認為案件可能違法的，則決定再審；二是對有一定難度的案件，將原審全部案卷調出，指定專人通過閱卷進行審查，必要時召開聽證會聽證，在對案件事實，適用法律案方面進行全面深入的審核后，認為原裁判正確的，予以駁回；認為案件可能違法的，則決定再審。目前這些操作由于沒有具體審查程序的規定，具有很大的隨意性和隱蔽性。首先，對申訴、申請再審是否給予審查，沒有剛性規定，有的申訴、申請再審拖至幾年不予答復，造成所謂的“申訴難”，當事人的基本訴權得不到維護，這種現象在申訴量十分膨脹的現在，發生的更為普遍。其次，對申訴、申請再審提供的證據或證據線索審查或調查情況不公開，有背司法程序的基本要求。有的申訴、申請再審人在提供了大量的證據后，滿懷希望地等待著再審的到來，但在與法院沒有任何接觸的情況下，得到的卻是駁回申訴的通知，往往使申訴、申請再審人對法院審查工作的負責性和公正性產生懷疑。第三，審查的組織形式沒有要求。對申訴、申請再審審查是個人制還是合議制，是合議庭負責還是庭長或院長負責，都不明確，這就很容易造成申訴、申請再審審查人個人說了算的情況發生，而在司法程序中，以個人意志決定案件對司法公正是最大的威脅。第四，對審查的期限沒有限制。訴訟法對一、二審、刑事再審案件審理期限均作了明確規定，但對申訴、申請再審的審查卻沒有期限規定，造成大量申訴、申請再審案件久拖不結但又不違法的情況發生，其審查處理效率受到很大影響。“沒有效率，公正就有可能失去固有的價值”，如果一件可能有錯的案件不能及時通過再審加以糾正，當事人的合法權利將始終處在被侵害的狀態，并且在不斷的擴大。如果一件錯判案件得到及時糾正，當事人及至國家的被損利益都會降低到最小限度。因此，申訴、申請再審審查的無限性，必然危及司法的公正性。
　　由于前述在當前申訴、申請再審審查工作中缺乏程序規范帶來的種種弊端，有必要設置和規范申訴、申請再審審查程序，以此使作為當事人訴訟權利的申訴、申請再審在符合提起再審條件時能真正得到保護，同時防止憑借憲法中公民民主權利意義上的申訴權或者非訴訟主體的法律監督權無限地隨意地引發再審之訴，啟動再審程序。設置申訴、申請再審審查程序，就是要將三大訴訟法規定的作為當事人訴訟權利的申訴、申請再審確立為“再審之訴”，與憲法規定的作為公民民主權利的申訴權嚴格區分開來。再審之訴既然是訴訟權利，就意味著是一種有明確程序保障的權利，對于這種權利，司法機關必須依法定程序給予正式的答復，不得無限期地任意地不置可否。再審之訴應和起訴、上訴一樣遵循法律規定的條件和程序進行。由于再審之訴是要求撤銷原裁判并對案件重新作出裁判，因此，與起訴、上訴相比，啟動再審之訴的條件應更為嚴格。考察國外如美國、法國、德國、日本等國家的法律，雖然有的并無直接關于“再審”的稱謂規定，但亦有相類似程序的規定。如美國法律中的“對終局判決的上訴”的規定，在這種上訴中，對上訴的審級、范圍、效力都有諸多的限制，以此保證終局判決的既判力和程序的穩定性。又如法國新民事訴訟法規定，再審作為一種特殊的“非常上訴”途徑，僅在法律有嚴格規定的四種情況下才能得到受理。在我國當前法律未予修改立法缺陷不能及時克服的情況下，從司法解釋的途徑對申訴、申請再審審查程序進行設置，對于正確區分和處置憲法規定的民主權利之一的申訴權和作為訴訟權利的申訴、申請再審權，切實保障當事人正確行使申訴、申請再審的訴訟權利，防止濫用訴訟權利，規范訴訟秩序，克服啟動再審程序的隨意性，改變無限申訴、無限再審狀況，無疑是極端重要和非常必要的。
　　二、申訴、申請再審審查工作程序化的價值與功能
　　(一)正確認識申訴、申請再審審查程序的含義
在目前我國的刑事訴訟法和民事訴訟法中均有“審判監督程序”一章，按其字面理解應為一種監督行為，而“監督”一詞在司法領域并不能反映訴訟程序的基本特性，所以大多數國家把這一程序稱之為“再審”程序。而我國訴訟程序中的“審判監督程序”之提法實際上是搬抄前蘇聯訴訟法中的提法。而就這一程序所規定的內容看，主要是規定申訴主體、期限、啟動再審的主體和條件，以及啟動再審時應有的法律手續及其法律后果等，這實際上是對申訴、申請再審的審查以及再審案件立案程序的規定，而對再審案件審理適用的程序僅僅籠統地規定了原來是一審案件就按一審程序，原來是二審案件或上級法院提審的就按二審程序處理。為此有學者認為：“審判監督程序只是與當事人申請再審并列的一種發動再審程序的方式，是再審程序的一個重要組成部分，不能將審判監督程序與再審程序混同，我國訴訟法將當事人申請再審規定在審判監督程序一章，是將兩者濫用的例證。現行訴訟法中的所謂的審判監督程序實則應當定為再審程序，審判監督程序的提法應當休矣”。不難看出，立法者從“監督審判”的角度出發，忽視審判程序的基本特性，將再審的立案程序混同于再審審判程序，或者說他們在立法理念中根本就沒有“再審立案”的概念，從而導致審判監督程序制定混亂，再導致司法的混亂。
　　嚴格地說，審判監督程序與再審程序是有區別的。在我國的審判實踐中，審判監督工作明顯地分為兩個階段，即對申訴、申請再審的審查階段和再審審理階段，這兩個階段都屬于審判監督的內容，但各自是相對獨立，又是相對完整的，這種獨立性和完整性主要取決于兩者的目的與任務不同。對申訴、申請再審審查的目的是經過審查，決定是否受理以及是否進行再次審理，而不對案件進行再審。因此，這是一種程序性審查，其任務有二個方面：一是審查決定是否立卷受理，二是審查決定是否進入再審。而再審則是對已經進入再審的案件進行重新審理，決定是否需要撤銷原裁判、是否需要重新確定當事人之間的權利義務關系。因此，申訴、申請再審審查階段是再審的前提和基礎，是獨立于再審的階段，不能與再審混為一體。
審判監督工作中，申訴、申請再審審查工作這一階段的獨立性和完整性決定了這一階段適用程序的獨立性和完整性。所謂申訴、申請再審審查程序就是指人民法院對當事人的申訴、申請再審進行審查適用的程序，即對當事人的申訴、申請再審是否符合受理條件，以及對符合受理條件的進行審查以決定是否啟動再審所適用的程序。這一程序是獨立于再審程序的程序，是審判監督程序的重要組成部分，實踐的需求以及立法上對這一程序的缺失，使得對這一程序的研究成為必要，也愈加迫切。
　　（二）正確認識申訴、申請再審審查程序的價值與功能
　　申訴、申請再審審查程序作為審判監督程序的重要組成部分，它在人民法院的審判監督工作中具有重要價值，發揮著十分重要的作用。
　　首先，它關系到法律規定的申訴權、申請再審權能否得到保護和實現，在尊重和保障人權方面起著十分重要的作用。申訴權是我國憲法規定公民享有的一項民主權利，我國訴訟法規定的申訴權、申請再審權則是公民的一項訴訟權利，它是指當事人對已生效的法院裁判不服，要求重新審理作出裁判的權利。訴訟法上的申訴權和申請再審權是憲法規定的公民申訴權的具體化。申訴、申請再審審查程序是對當事人提出的申訴、申請再審能否受理、是否有理、能否進入再審進行審查所適用的程序，因此，該程序圍繞當事人的申訴權和申請再審權展開，通過審查決定能否給予保護和實現。當事人提出申訴、申請再審，是其處分私權利、行使法律賦予的訴訟權利的行為，根據私法自治原理，人民法院應高度尊重和重視當事人這種處分權，充分體現當事人的意思自治，其重要的途徑之一就是建立完善的申訴、申請再審審查程序。
　　其次，申訴、申請再審審查程序對于維護人民法院生效裁判的既判力、維護司法權威發揮著重要作用。當事人對人民法院生效裁判不服提出申訴、申請再審，人民法院通過審查，根據依法糾錯的原則，對于不符合受理條件和再審立案條件的，予以駁回，對于符合再審立案條件的，裁定或決定進入再審。申訴、申請再審審查程序通過規范人民法院的司法審查行為，對當事人的申訴、申請再審請求進行嚴格的篩選，將不符合條件的排除在司法再次救濟之外，從而確保生效裁判的穩定，維護司法權威；對于那些可能有錯誤符合再審立案條件的生效裁判，通過啟動再審程序，確保錯誤的生效裁判得到糾正，實現司法公正，人民法院的這種“實事求是”本身就是確立司法權威的重要手段。
　　再次，申訴、申請再審審查程序對于規范訴訟秩序、改變無限再審、實現程序公正具有十分重要的意義。由于當前的立法對于當事人的申訴、申請再審的次數、理由、管轄等受理條件及再審立案標準未作出明確具體的規定，實踐上可操作性不強、標準不一，這種對當事人申訴、申請再審權的輕視，客觀上易導致權利的濫用，造成當事人無限申訴、多頭重復申請，使得申訴、申請再審訴訟秩序混亂無序，也不利于當事人權利的保護。建立科學的申訴、申請再審審查程序，通過對申訴、申請再審的主體、時效、管轄、次數、理由、審查方式、審查范圍和審查依據等進行規定，使得當事人提出申訴和申請再審、人民法院受理和審查工作有法可依、規范有序，實現申訴、申請再審工作程序化和規范化運作，從而變無限申訴為有取申訴，變無限再審為有限再審。建立公開、公平、規范有序的申訴、申請再審審查程序，通過規定具體受理條件和審查標準等，客觀上限制了法官審查與決定的隨意性，為當事人的再次司法救濟提供了平等的機會，實現了程序公正。
　　最后，建立申訴、申請再審審查程序對于完善人民法院的審判監督程序，進一步發揮審判監督功能具有十分重要的意義。如前所言，我國現行的審判監督制度對申訴、申請再審審查程序的規定相當原則、寬泛，這種現狀制約著申訴、申請再審審查工作的深入開展，在一定程度上制約著審判監督糾錯功能的實現，使審判監督工作陷入被動局面。建立申訴、申請再審審查程序，從規范對申訴、申請再審的形式審查和實體審查上，提高審判監督工作的質量與效率，最大限度地發揮審判監督的糾錯功能，保證確有錯誤的生效裁判得到糾正，正確的生效裁判得到確認，切實保護當事人的合法權益，實現社會公平與正義這一根本目標。
　　申訴、申請再審程序的功能主要體現在：過濾、篩選功能：經過審查將不符合再審條件的申訴、申請再審依法消化處理，維護生效裁判的穩定性和權威性；對符合再審條件的案件啟動再審程序，依法糾錯，使有限的司法資源集中用于確有錯誤必須糾正的重點案件上來；穩定功能：通過在申訴、申請再審審查過程中的服判息訴教育工作，維護社會穩定。
　　三、申訴、申請再審審查程序的制度設計
　　現行再審制度的缺陷之一是在法的結構上欠缺認識和確認再審事由的規范化、統一化程序，再審事由的審查和確認缺乏剛性約束。有學者提出有必要將再審事由的審查程序納入法定的階段，構成再審程序的“二段式”結構。司法實踐中多年來實行的也是“二段式”結構，即：法院對當事人的申訴、申請再審決定受理后要向當事人發出受理通知或予以告知，并編立案號，作為申訴、申請再審案件進行復查，經審查確認該案件確有問題后，要再作出再審決定或裁定，并重新編立案號，使案件進入再審程序。在這“二段式”中，審查工作沒有法定性程序，實踐中做法多種多樣，因此，必須對這一程序加以規范。
　　（一）申訴、申請再審審查程序的基本原則
　　我們認為，在申訴、申請再審審查程序的設計中，應遵循以下原則：
　　1、公正與效率原則。首先，追求司法公正和社會正義是法律的根本目標，司法公正也是法院審判工作的靈魂與生命。司法公正應當包含實體公正和程序公正兩個方面已為人們所普遍接受。實體公正是程序公正的目的，程序公正是實體公正的保障。因此，程序公正具有獨立的價值意義，它體現了一個國家司法制度的整體公正。作為申訴、申請再審審查工作的一個程序設置，必然要以公正原則貫穿始終。公正原則要求這一程序的設計符合公正、公開、透明、平等的基本要求，以切實保護當事人的訴訟權利，并防止濫用訴權。其次，效率同樣是司法追求的目標，在司法公證的前提下，效率不容忽視。人們常說遲到的公正不是真正的公正，缺乏效率的程序設計無疑會增加當事人的訟累和訴訟成本，浪費司法審判資源，并使司法權威受到損害。
　　2、依法糾錯原則。“依法糾錯”原則與“實事求是，有錯必糾”原則的區別在于，后者強調凡生效裁判確有錯誤的，都應當予以糾正，以致演變為無論錯誤性質、大小、也無論何時發生，只要發現錯誤，就應當啟動再審程序予以糾正。這一原則過于強調了審判的客觀公正性、裁判的絕對正確性和錯誤裁判的可救濟性，而忽略了司法的中立、被動性、訴訟公正的相對性和訴訟程序的安定性及法律關系的穩定性，違反了司法程序和訴訟活動的特殊規律。而“依法糾錯”原則是指只有當生效裁判存在著依照法律規定應當糾正的錯誤時，按照法律規定的程序和再審改判標準，才可以啟動再審程序。實現從“有錯必糾”到“依法糾錯”的轉變，符合再審程序作為一種補充性的特別救濟程序所自有的內在的必須嚴格遵循的規律，可以較為科學、客觀地界定對司法錯誤的衡量標準，并可以通過設計制定再審之訴的主體、時效、管轄、再審立案標準和改判標準等一系列有關再審的具體制度，實現再審程序的規范化運作。
　　3、平衡與經濟原則。再審程序不能簡單、片面地理解為僅僅是糾錯程序，再審程序還有一個重要的功能就是維護正確生效裁判的既判力和司法權威。因此在設計有關再審立案的審查程序時，必須堅持兼顧糾正錯誤裁判與維護生效裁判既判力的平衡原則。糾正錯誤裁判，維護當事人的合法權益，追求司法公正無疑是再審程序特有的重要功能，而維護生效裁判的既判力和樹立司法權威更是任何一個法治國家的司法權成為社會糾紛最終解決機制的必要保障，因此，再審程序也要將維護生效裁判的既判力放在重要位置來考慮。要堅決維護正確生效裁判的既判力，不能因當事人的反復無理纏訴或者其他因素的干涉而輕易啟動再審程序，只有當生效裁判出現符合法律規定的應當且必須糾正的錯誤時，才可以依法進行再審和改判。此外由于現行法律對申訴、申請再審規定的突出弊端是無限性，對申訴、申請再審的時間、次數、審級等無限制，它在使終審裁判始終處于一種不確定狀態的同時，也造成有限的司法資源、人力資源的無限浪費。因此，再審審查程序的制度設計，還必須考慮經濟原則。要科學、合理地設定審查程序的過程和環節，盡力做到司法資源的優化配置和訴訟成本的節約，對原裁判有一些微小的瑕疵，無糾正必要的則不應動用司法資源予以再審，最大限度地防止重復勞動。
　　4、有訴必理原則。“有訴必理”是一般訴訟的基本原則。但在審判監督程序的再審立案中卻沒有得到實現。由于長期將審判程序中的申訴權混淆為憲法意義的民主申訴權，因此，在放任申訴人隨意行使申訴權的同時，沒有將這一權力行使納入訴訟軌道加以規范，從表面上看似乎有利于申訴權力的行使，實際上造成這一權力難以實現。現行訴訟法中沒有對申訴、申請再審請求的受理作出規定。因此，對待各類申訴、申請再審的處理，法院、檢察院都具有很大的隨意性。雖然作為申訴信訪工作，在司法機關內部的工作要求中有“件件有答復，件件有著落”的工作要求，但對申訴信訪工作的要求，并不能代替和解決具有訴訟性質的審判程序中的再審立案問題。在司法實踐中，往往申訴、申請再審少一些的地方，當事人的申訴、申請再審可以得到及時審查處理，而在案件多，申訴、申請再審多的地方，其請求往往得不到及時處理，申訴難的問題依然普遍存在。為從根本上解決群眾反映強烈的申訴難問題，在設置申訴、申請再審的審查程序中，申訴、申請再審作為“再審之訴”，應貫徹“有訴必理”的原則。
　　5、公開原則。公開、透明是訴訟程序制度的一項基本原則，我國三大訴訟法中，都有關于公開審判的專門規定。由于司法的公開維系著司法的公正，因此，近幾年來，我國司法改革的一項重要內容就是推進和完善司法公開制度。可以說，健全和完善公開審判制度是我國審判方式改革的一項核心內容。對申訴、申請再審的審查是一項特殊的審判活動，是對當事人訴訟權的處分，這種處分不僅是形式上的，同時也包含著實體意義，不論是維持原判，還是決定再審，都是對原裁判結論作出的判定，因而也就必然關系著有關當事人的切身利益。但是，我們訴訟制度中沒有對審查程序作具體規定，因此，也談不上申訴、申請再審審查程序的公開性。按目前的操作方式，法院在收到申訴、申請再審請求后，一般指定專人進行審查，審查后提出意見向合議庭或庭長乃至院領導匯報，認為原判不錯的，予以維持，如果認為有可能錯判的，或再經審判委員會討論，決定是否再審。在這一系列的過程中，申訴、申請再審人是排斥在程序之外的，這種審查的隱密性有可能導致審查人員審查的主觀、偏面性，也容易引起有關當事人對審查結論公正性的懷疑，進而從根本上破壞司法公開的價值取向。在審判監督改革中，許多法院已經對上述種種弊端引起重視，并采取公開聽證，公開聽訴等方式進行申訴、申請再審審查方式的改革。因此，在申訴、申請再審審查制度改革中確定公開原則并在立法中加以明確規定是十分必要的。申訴、申請再審審查的公開應體現在這樣幾個方面：一是受理公開。在決定受理申訴、申請再審請求后，應及時告知原審有關訴訟當事人，使各有關當事人都知曉該訴訟目前又進入了一個特殊的訴訟程序；二是審查公開。在受理申訴、申請再審后，應根據案件具體情況組織有關當事人參加的聽證會，充分聽取當事人的當面陳述，以確保作為訴權基本內容的陳辯權得到行使；三是結論理由公開。申訴、申請再審審查完結后，必須將審查結論告知各有關當事人，不論是維持原判，還是提起再審或抗訴，都應當針對申訴、申請再審理由作出答復，具體闡明審查結論的所有理由。
　　（二）申訴、申請再審審查程序應包括的內容
　　再審之訴應界定為一種在特定情形下才能運用的特別救濟途徑，因此，必須有一定的條件限制。對申訴、申請再審審查程序的設置，我們認為應考慮以下因素：程序的法定性；程序的有序性；程序的時限性；程序的終結性。具體體現在以下方面：
　　1、關于申訴、申請再審的主體。要改變現行法律對發起再審的主體規定過于寬泛的情況，嚴格限制再審主體，應從以下三個方面進行規范：
　　一是刑事案件的申訴主體應限于案件的當事人、法定代表人和當事人的近親屬；民事案件申請再審的主體應限于案件的當事人和法定代理人，若原審案件的當事人因某種原因歸于消亡時（如自然人死亡、法人或者組織的合并分立、企業的改制等），可以由其權利義務的繼承人代為提出。
　　二是逐步減少和取消法院依職權啟動再審程序。當事人有權對自己的權利進行處分，決定是否行使，而法院居中裁判的地位決定了其消極、被動的角色，法院主動提起再審，有違當事人意思自制原則，是對當事人私權的干預。
　　三是嚴格限制檢察機關提起抗訴的范圍。人民檢察院是法律的監督機構，其抗訴的提起是以國家公權力直接介入私法范疇，在民事再審訴訟中，人民檢察院抗訴實質上是替代一方當事人行使私法訴權，與民事訴訟的平等對抗機制不相符合。因此對檢察機關的抗訴應嚴格限制，一般來說應僅限于涉及國家和社會公共利益的。
　　2、關于申訴、申請再審的時效。對提出申訴、申請再審的期限作合理的界定。有利于維護生效裁判在一定時間后的穩定，有利于當事人及時依法地行使自己的申訴、申請再審權利，有利于對申訴、申請再審的及時復查和避免不必要的執行回轉等。現行民、行訴訟法對提出再審申請均規定為原裁判生效后兩年，這兩年的期限應為不變期間，不適用有關訴訟時效中止、中斷的規定。現行刑事訴訟法對提出申訴的期間沒有規定，應按照最高人民法院《關于規范人民法院再審立案條件的意見（試行）》的規定，除認為案情重大、疑難、復雜或可能改判宣告被告人無罪的外，對刑事生效裁判提出申訴的期限為刑罰執行完畢后兩年內。
　　3、關于申訴、申請再審的管轄。對申訴、申請再審案件的管轄，我國三大訴訟法規定，申訴、申請再審可以向原作出生效裁判的人民法院提出，也可以向其上一級人民法院提出。為規范申訴、申請再審的訴訟秩序，應按照最高人民法院《關于規范人民法院再審立案條件的意見（試行）》的規定，一般由作出原生效裁判的法院管轄。當事人向上級人民法院提出申訴、申請再審的，一般均應將其申訴、申請再審轉有管轄權的人民法院審查處理。對經過了原作出生效裁判的法院審查處理的申訴、申請再審，方可向上一級人民法院提出。上級法院對已經下級法院再審的案件認為確有必須改判的錯誤的應當提審，不應令下級法院反復再審。
　　4、關于申訴、申請再審的次數。為了改變現階段無限申訴、無限再審導致訴訟秩序混亂，司法資源極大浪費的弊端，有必要對再審的次數作出明確的規定。對于申訴、申請再審案件，原則上同一法院應只能復查及再審一次。對當事人基于同一理由的申訴、再審申請，上級人民法院經審查認為下級人民法院的審查處理有錯誤的，可指令下級人民法院再審一次。總之應避免司法資源過多糾纏在一個案件上，司法權威不斷受到損害。
　　5、關于申訴、申請再審的事由。應考慮四個方面的內容。
　　一是案件審判違反法定程序。在對再審之訴的審查中，應貫徹程序與實體并重的理念，對于程序違法主要包括：審判組織未依法組成、違反有關回避規定、剝奪或限制當事人法定訴訟權利、依法應當開庭審理的案件未開庭審理、違反案件管轄規定受理訴訟、遺漏必須參加訴訟的當事人、未經合法傳喚當事人而缺席判決、裁判遺漏訴訟請求、超越訴訟請求作出裁判等；
　　二是案件認定事實和證據方面的錯誤。由于法官對事實的認定主要依賴于證據，因此在再審之訴的審查程序中，主要應按照證據規則的要求，重點審查證明案件事實的主要證據的證明效力上。對證據的審查一要注重原裁判在認定事實采納證據時是否符合證據規則，即原裁判在適用證據規則方面是否存在錯誤；二要注意對新證據的審查，即注意區分新證據在原審未能提出是由于申請人本人的過失或者惡意地怠于提供還是非申請人的主觀因素、新證據與生效裁判密切關聯還是可另行起訴。同時還應注意，如果原生效裁判認定事實所依據的主要證據發生變化的，雖不能認為原裁判錯誤，但也應作為提起再審的法定事由；
　　三是適用法律錯誤。法律適用方面的錯誤主要包括適用法律條文錯誤、適用了已失效的法律、違反法律位階適用規則、違反法律關于溯及力規則等。
　　四是審判人員在審理案件中有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的，雖然不一定必然導致案件原裁判錯誤，但也應作為提起再審的事由。
　　最高法院結合我國對申訴、申請再審審查的實際需要，充分吸納法學界探討的積極意見，在《關于規范人民法院再審立案的若干意見（試行）》中就啟動再審的條件作了具體規定：第一，刑事案件再審條件，（1）有審判時未收集到的或者未被采信的證據，可能推翻原定罪量刑的；（2）主要證據不充分或者不具有證明力的；（3）原裁判的主要事實依據被依法變更或撤銷的；（4）據以定罪量刑的主要證據自相矛盾的；（5）引用法律條文錯誤或者違反刑法第十二條（從舊兼從輕原則）的規定適用失效法律的；（6）違反法律關于溯及力規定的；（7）量刑明顯不當的；（8）審判程序不合法，影響案件公正裁判的；（9）審判人員在審理案件時索賄受賄、徇私舞弊并導致枉法裁判的。第二，民事案件再審條件陳上述（2）、（3）、（6）、（8）、（9）相同外，還有：（1）有再審申請人以前不知道或舉證不能的證據，可能推翻原裁判的；（2）就同一法律事實或同一法律關系，存在兩個相互矛盾的生效法律文書，再審申請人對后一生效法律文書提出再審申請的；（3）引用法律條文錯誤或者適用失效，尚未生效法律的；（4）調解協議明顯違反自愿原則，內容違反法律或者損害國家利益，公共利益和他人利益的。第三，行政案件再審的條件陳與刑事、民事有5項相同，以及1項與民事（3）相同外，還有：（1）依法應當受理而不予受理或駁回起訴的；（2）有新的證據可能改變原裁判的；（3）行政賠償調解協議違反自愿原則，內容違反法律或損害國家利益，公共利益和他人利益的。最高法院的規定進一步細化了再審條件，有些方面對訴訟法的有關規定有所突破，在現階段具有司法解釋效力，對防止再審的隨意性起到積極作用。
　　（三）申訴、申請再審的審查與處理
　　1、受理。接到當事人提出的申訴、申請再審后，首先要進行形式審查：一是申訴、申請再審材料是否規范，載明了當事人的基本情況，申訴的事實與理由，沒有漫罵污辱性等語言；二是附全所有涉案的法律文書；三是以有新的證據證明原裁判認定的事實確有錯誤為由申訴、申請再審的，應附有證據目錄，證人名單和主要證據復印件或照片，以及有關證據線索；四是本院對本案是否具有管轄權。經審查形式要件不符合的，不予受理，并告知申訴人補證或向有管轄權的法院申訴。對符合形式要件條件的申訴，應在7日內予以立案，并書面通知申訴人。并將申訴材料送達被申訴人。
　　2、審查。審查是關鍵程序，按照訴訟公開原則，申訴、申請再審的審查也應公開。一是告知涉案的所有當事人。在立案時，就應通知本案各當事人，刑事案件還應通知檢察院；二是調查取證內容公開。在審查再審事由過程中，如果需要法院依職權調查核實新證據（如根據當事人提供的證據線索應依職權調取的），這些證據不論對哪一方當事人有利或不利，都必須向所有當事人展示；三是聽證或聽訴。聽證就是由合議庭集體聽證。申訴人提供的新的證據應交對方當事人質證，展示依職權調查取得的證據，并聽取當事人的陳述。聽訴就是聽取申訴人對申訴理由的陳述，主要用于刑事案件的被告和民事案件中一方當事人拒絕聽證的案件。
　　對申訴、申請再審的審查方式，通過近年來審判監督改革的實踐，我們認為應根據案件的具體情況，采取初次申訴、申請再審由業務庭審查、書面審查、聽證審查、調卷審查的方式進行。一般情況下，先由業務庭初次接待提出建議，然后由立案庭書面審查，對于基本符合形式要件的申訴、申請再審的審查，再實行合議庭（或獨任法官）排期聽證，參加聽證會的原則上是提起再審之訴的雙方當事人。聽證后，對原裁判事實認定清楚，法律適用準確，當事人的申訴、再審申請明顯不具備法定或者規定的再審條件的，合議庭即可直接駁回當事人的申訴、再審申請；對原裁判認定事實存在疑問或者適用法律存在問題，當事人的申訴、再審申請有一定理由的，由合議庭合議后決定調卷進一步審查。
　　對申訴、申請再審的審查范圍，應按照當事人意思自治和節約審判資源的指導思想，僅限于申訴、申請再審人所提出申請的事實和理由的范圍，而不做全案審查。對人民檢察院提起抗訴的，應圍繞抗訴的事由進行審查。同時審查申訴、申請再審，應只以是否符合啟動再審程序為限，不對當事人的實體權利作認定和處分。
　　3、審議。審查組織應由合議庭承擔，審議由合議庭集體合議，按少數服從多數原則表決。鑒于再審程序的特殊性，為充分維護裁判的公正性，啟動再審應由審判委員會決定，盡最大可能不使終局的再審發生錯誤。
　　4、裁決。經審查，合議庭或審判委員會認為該案不符合再審條件的，應作出不予受理的裁定，針對申訴理由闡明不予受理的理由，并由合議庭署名；審委會認為應當再審的，應作出刑事再審決定書或民事再審裁定書。決定書、裁定書均由合議庭署名。如果案件系本院院長在工作中發現可能有錯的，應交由合議庭審查，并提交審判委員會討論決定。
　　四、對申訴、申請再審審查程序的立法建議
　　目前我國學術界在討論審監制度改革中提出了許多不同的方案，歸納起來主要有這樣幾個方面：一是取消或限制法院、檢察院依職權提起再審，確定再審之訴；二是明確提起再審條件；三是再審應由原審的上一級進行；四是嚴格再審提起期間和限定申訴、申請再審審查期限。這些方案的設定與構想對審監制度的改革具有積極的參考價值。但是作為一項訴訟制度，在重構時必須按照訴訟程序設定的基本要求全面考慮，并結合我國司法實踐的具體現實狀況加以構想，使之在具備先進性的同時不脫離現實性。
　　(一)申訴、申請再審審查的審級設定
　　申訴、申請再審審查的審級，決定再審的審級。法國、日本、德國等大陸法系國家在再審審級的規定上不盡相同，有的再審權屬歸于原審的上級法院，有的歸于原審法院，有的按訴的理由分別歸于上級或原審法院。我國訴訟法及相關解釋規定，申訴、申請再審審查一般由原作出生效裁判的法院進行，上級法院認為確有必要的，也可以直接受理。按照監督關系論定，申訴、申請再審的審查由原審的上級法院受理更為合理，本法院對自身作出的生效裁判予以否定或修正，一般很難完全實現。如果在原審法院審查并維持后，再由上級法院審查糾正，無疑增加了訴累，于當事人和法院都是不經濟的，還可能因為錯案得不到及時糾正而擴大當事人的損失，同時也會更多地浪費司法資源。但我國現行申訴審查審級制度的設定也是有其一定的道理：一是各級法院都設有審判監督部門，承擔著對各類申訴審查，還有專門的再審機構，專司再審案件的審判，在組織機制上有保障；二是申訴量浩大，上級法院難以承受得起大量的申訴審查工作；三是在大量的申訴中，大部分申訴是無理的，按照“分級負責”原則和“屬地管轄”要求，于原審法院作第一輪處理，能夠減輕上級法院的壓力。在解決這種理論上的科學性與實踐上的合理性的矛盾時，應當更偏重思考理論上的科學性。因此，申訴審查的審級應為上一級法院。當事人對生效裁判不服的，可以向作出該裁判的上一級法院提出再審請求，該上一級法院應予受理審查。如果當事人越級向更高一級法院提出再審請求，則屬無效。上一級法院經審查維持原判或經再審維持原判的，為終結程序，當事人不得再對本案繼續提起訴訟的權力，按此設定，基層法院沒有再審的權力，而為確保上級法院和最高法院有充分的審判力量審查處理申訴或審理再審案件，可以將一審案件的審級權限下移，由基層法院承擔更多的一審案件，減少最高法院二審案件數量，使最高法院更多地處理不服高級法院生效裁判的申訴案件，高級法院則負責不服中級法院生效裁判的申訴案件，這種“一降一升”，可以使訴訟秩序更加科學化。
　　(二)民事案件提起再審主體的重構
　　再審啟動來源有三個方面：一是當事人申訴，二是法院自己發現，三是檢察機關抗訴。法院、檢察院主動發現不外乎幾種情況：（1）在工作中主動發現；（2）在處理此案時發現彼案有問題；（3）因有關政策或處理有關問題需要主動審查發現。按照再審啟動來源，再審啟動的主體有法院、檢察院和當事人，其中當事人是最主要的啟動主體。從司法實踐看，法院主動提起再審的案件越來越少，檢察院除依據當事人申訴而啟動再審的外在工作中主動發現并啟動再審的也很少。因此，當事人作為再審啟動的主體是毋庸置疑的。目前討論最多的是法院、檢察院是否應當成為啟動再審的主體。不少學者認為應當取消法院依職權啟動再審，其理由主要是：再審程序的啟動是因為當事人積極地處分了自己的申請再審權，這體現了民事訴訟當事人處分原則，法院的責任是對當事人的申請是否符合條件予以審查處理，法院在整個民事訴訟中的基本地位應當是中立的裁判者，是消極被動的。法院主動啟動再審的積極行為，破壞了這種中立的立場，“法院離開了中立就沒有了公正，法院裁判的社會說服力就在于法院的公正形象”。這種“中立”觀不無道理，而且現行司法實踐中，法院依職權啟動再審的的確很少，但是法院依職權啟動再審的主體資格不能完全取消，而是要加以限制。一是取消本院主動提起再審的權力，上級法院具有審判監督權力，其一旦發現下級法院的生效裁判可能有錯，可以提審；二是本院在執行生效裁判時發現原裁判有錯誤時，不得自行裁定變更被執行人，應當報告上一級法院審查，上一級法院認為該生效裁判可能有錯誤，可以提審；三是在當事人沒有提出申請再審的情況下，原審法院的上一級法院可以依照同級檢察院的提請再審建議，啟動對該案的審查程序，如果認為有錯判可能的，可以提審。在限制法院依職權啟動再審時，取消檢察機關依職權啟動再審的權力，這樣使再審主體基本回歸于當事人，既符合民事訴訟當事人處分原則，又克服了公權介入私權而引起的“非中立”問題的發生，避免公權在民事訴訟中偏向一方當事人，使一方當事人利用公權的力量對抗對方當事人的情況發生。
　　(三)再審提起的期限與次數
　　再審提起的期限，是指再審主體在裁判生效后應在多少時間內提出再審申請的限定。這里的再審主體包括當事人和原審的上一級法院。現行民訴法規定為兩年，刑事訴訟法沒有限定。有學者參照德國、日本訴訟法的規定，提出民事案件“當事人提起再審之訴應當在知道有再審理由之日起1個月內提出，但判決或裁定確定之日起滿2年不得提起再審之訴”，這種觀點是值得借鑒的。但需要補充的是，這一期限不僅適用當事人申請再審，同樣適用法院依職權提起再審和檢察院向法院提出再審建議。
　　關于再審提起的次數。按照本文再審審級的構想，再審應限定為一次，對一生效裁判進行再審本來應當是十分填重和嚴格要求的，而作為當事人在申請再審的期限內應當充分完善再審事由，并在再審中充分陳述，而對方當事人也可以從法院審查申訴、申請再審請求時，積極準備抗辯事由，在經歷了公開審查和公開審理后，雙方爭辯事由應當準備窮盡。所以，就案件事實而言，不應該再發生新的再審事由。而在再審程序或適用法律方面，由于是上一級法院主持的再審，不應該發生嚴重問題，即便存在一點瑕疵，也只能以此作為代價，換取再審程序的穩定，使再審程序為終局程序。在立法時，應當在法條中明確規定：已經再審的案件不得再適用再審程序，當事人提出申訴的，不予受理。


文章出處：江蘇省高級人民法院
文章作者：江蘇省高級人民法院立案庭