經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，伴隨著體制改革的深入和利益格局的變化，社會矛盾日益凸顯，人民法院受理的案件數(shù)量也隨之大幅攀升。近幾年，江蘇省南京市人民法院受案數(shù)逐年增長，2011年，全市法院受案數(shù)為13萬多件，是10年前的2倍多，案件數(shù)量的急劇增長與司法資源不足的矛盾愈加突出。

　　司法成本與司法效率成為當(dāng)前人民法院和社會公眾共同關(guān)注的話題。

　　2011年，最高人民法院指定南京中院及所屬的鼓樓法院、溧水法院對“司法成本與司法效率”課題進行研究、試點、推廣。該課題是歐盟、聯(lián)合國計劃開發(fā)署與中國合作研究的“公平發(fā)展、公共治理”項目中，由最高人民法院承擔(dān)的“司法公正”項目的九個子課題之一。經(jīng)過一年多的探索，南京法院對如何有效節(jié)約司法成本、提高司法效率進行了積極的嘗試，并形成了相應(yīng)的工作機制。今年6月，南京中院作為最高人民法院承擔(dān)的九個課題的代表，在“公平發(fā)展、公共治理”項目的閉幕會上作專題報告，參與編寫的《最高法院司法成本與司法效率工作指南》已正式出版，向全國法院推廣。

　　讓簡單案件“快”起來

　　降低個案的司法成本

　　10月19日，一起借貸糾紛訴到下關(guān)法院。被告王某向張某借3萬元開店，借條約定一年歸還?？杉s定的時間到了，王某一直拖著不還錢，張某履次催要無果后一紙訴狀將王某告到法院。該案轉(zhuǎn)到民一庭速裁組。法官電話約訴訟雙方到法院，在法官主持下10分鐘達成被告一個月內(nèi)分兩次歸還原告借款的調(diào)解協(xié)議。

　　對爭議標(biāo)的額不大、事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的簡單民事案件，由法院速裁組快速解決，這是下關(guān)法院創(chuàng)設(shè)的經(jīng)驗。下關(guān)法院院長史俊告訴記者，下關(guān)法院速裁組成立于2007年5月，設(shè)在民一庭內(nèi)，由審判員、法官助理、書記員和速錄員共4人組成。5年來，通過不斷探索總結(jié)，他們形成了一套民事簡易案件的審判模式：收案后，速裁組將案件分門別類，同類型的案件安排在同一時期開庭，第一個案件審理時，其他案件當(dāng)事人旁聽庭審，旁聽的過程即法律釋明的過程；實行“4+1”工作模式，一周四天開庭，一天制作文書；針對案件不同類型，分別制作送達筆錄、調(diào)解筆錄、庭審筆錄、民事調(diào)解書、民事判決書的模板，格式化、文本式的填入。

　　速裁組成立以來，該組辦案時間周期為14.65天，調(diào)解撤訴率為73.75%。2011年，速裁組共審結(jié)案件1089件，占全院民事案件的46.28%，是其他民事法官人均辦案數(shù)的9.72倍，節(jié)省了約三分之二的審理周期。

　　如今，下關(guān)的速裁經(jīng)驗已在全市法院“開花”。

　　在現(xiàn)有司法資源保持不變的前提下，根據(jù)案件類別調(diào)整資源的使用，降低某些類型案件在個案審理中消耗的時間、人力等司法成本，就可以用既定的司法資源處理更多的案件。這是南京中院總結(jié)下關(guān)速裁經(jīng)驗得出的啟示。

　　由此，南京中院將之拓展到小額訴訟，鼓樓法院成為第一個“吃螃蟹”者。

　　為實現(xiàn)“簡案快審”的目標(biāo)，鼓樓法院對小額訴訟進行了一系列的制度設(shè)計：設(shè)置專門的小額訴訟法庭，由業(yè)務(wù)經(jīng)驗豐富的法官主持小額訴訟程序，開庭時間彈性化；在訴訟過程中，強化法官對當(dāng)事人的舉證指導(dǎo)；采取更加靈活的運行程序，可以電話、電子郵件、網(wǎng)絡(luò)、遞口信等快捷方式送達，也可以表格化訴狀或口頭的形式起訴；實行一次言詞辯論終結(jié)訴訟，并由當(dāng)事人親自到庭進行言詞辯論；在小額訴訟之初放棄上訴，裁判作出后，當(dāng)事人對判決結(jié)果確有異議的，允許當(dāng)事人進行復(fù)議，并根據(jù)復(fù)議結(jié)果分別進行處理等。

　　小額速裁程序靈活便民，提升了審判效率。一起物業(yè)服務(wù)合同案件進入小額速裁程序，該案因被告長年在國外而未能開庭。被告回國后忙于各項事務(wù)，只有星期天才有時間應(yīng)訴。在征求訴訟雙方意見后，法官放棄休息時間，召集雙方于假日到庭協(xié)商處理，使該案很快調(diào)解結(jié)案。鼓樓法院自2010年11月試行小額訴訟程序以來，案件平均審理周期為5.2天，案件調(diào)撤率為98.4%，案件上訴率僅為0.3%。

　　使審判資源“活”起來

　　發(fā)揮管理的倍增效應(yīng)

　　案多人少的矛盾是困擾溧水法院發(fā)展的現(xiàn)實難題。

　　2008年，溧水法院經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全院法官人均辦案僅為92件，而民事審判部門的法官人均結(jié)案數(shù)達到319件，民事法官以不到30%的人辦理了超過全院60%的案件，而審判崗位的法官人均結(jié)案數(shù)為156件。他們調(diào)查得出的結(jié)論是：案多人少的主要癥結(jié)是內(nèi)部結(jié)構(gòu)性配置不合理，審判業(yè)務(wù)之間、審判業(yè)務(wù)部門與非審判業(yè)務(wù)部門之間的資源配置失衡，放大了案多人少矛盾。

　　為此，溧水法院把破解案多人少矛盾的著力點放在內(nèi)部挖潛、優(yōu)化人員配置上。該院主要采取了四條措施：合理配置審判部門與非審判部門的法官比例，調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置，增加審判部門，減少非審判部門；針對各審判部門之間審判任務(wù)“畸輕畸重”的現(xiàn)象，建立“流水分案、合理調(diào)控、嚴(yán)格考核”的大民事審判機制，將民事案件在各業(yè)務(wù)庭之間均衡分流，使各業(yè)務(wù)部門審判任務(wù)基本保持平衡；積極嘗試非審判部門法官掛庭辦案，鼓勵辦公室、研究室等非審判部門法官掛職業(yè)務(wù)庭辦案，承擔(dān)一定數(shù)量的審判任務(wù)；加大審判輔助人員的配備，以“一審一書”為最低標(biāo)準(zhǔn)，將法官從繁瑣的事務(wù)性工作解脫出來。2011年，該院審判績效從全市基層法院倒數(shù)位置躍居全市第三，案件審理執(zhí)行周期明顯縮短，平均審理周期為37.1天，同比下降了18.7%。

　　南京中院院長胡道才認(rèn)為，管理出效益，通過強化內(nèi)部管理，達到對司法資源作最有效、最優(yōu)化的配置，才能使審判資源“活”起來。因此，合理調(diào)配內(nèi)部審判資源，成為南京法院加強內(nèi)部管理的一項重要措施。

　　建設(shè)訴訟服務(wù)中心是南京法院管理出效益思想的生動實踐。他們充分發(fā)揮訴訟服務(wù)中心的核心樞紐作用，將原來分散到各個部門承擔(dān)的公告管理、執(zhí)行督促、判后答疑、卷宗流轉(zhuǎn)、司法鑒定、拍賣委托等職能統(tǒng)統(tǒng)納入到訴訟服務(wù)中心辦理，做到“一窗式受理”、“一站式服務(wù)”，實現(xiàn)了司法資源的有效整合。近年來，他們又將工作向前延伸，以人民法庭為依托，合理布局“小窗口、多職能”的訴訟服務(wù)站55個，構(gòu)建訴訟服務(wù)“橫到邊、縱到底”的工作格局，從而有效提高了司法的效益。

　　同時，南京法院把管理的重點放在審判管理上。全市法院建立健全審判管理辦公室，發(fā)揮其在審判行為中實施調(diào)控、評價、引導(dǎo)的“指揮”功能。

　　記者看到，不久前，南京中院出臺了《關(guān)于進一步加強立案、審判與執(zhí)行工作協(xié)調(diào)配合的指導(dǎo)意見》，這是南京中院審判管理辦公室在審判管理中針對立案、審判、執(zhí)行環(huán)節(jié)不夠協(xié)調(diào)配合而專門制定的文件。“訴訟風(fēng)險告知書中增加保全提示條款，防止債務(wù)人在訴訟程序開始后轉(zhuǎn)移財產(chǎn)”、“立案中發(fā)現(xiàn)存在關(guān)聯(lián)案件情形的，應(yīng)將相關(guān)情況及時反饋給審管辦或?qū)徟型セ驁?zhí)行局”、“對分期履行的調(diào)解案件，審判人員要加強履行督促，努力減少調(diào)解案件進入強制執(zhí)行程序”、“執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)據(jù)以執(zhí)行的生效法律文書主文內(nèi)容不明確，存在歧義而影響執(zhí)行的，執(zhí)行部門應(yīng)及時與審判部門溝通”……該意見共29條，條條詳盡規(guī)定了立審執(zhí)之間的配合。

　　這樣的文件規(guī)定已發(fā)過多次。在南京中院及各基層法院，審管辦每月一次審管通報已制度化。審管通報不僅通報各單位業(yè)務(wù)庭的審判績效，更報告審判運行態(tài)勢，針對問題提出建議。為提高審判管理對司法資源進行有效整合，南京中院不斷采取措施，完善流程管理的長效機制，完善審判質(zhì)效評估運行機制，完善收結(jié)案動態(tài)平衡機制，確實發(fā)揮好審管辦在案件管理中的指揮作用。

　　把內(nèi)外力量“合”起來

　　動員各方有序參與訴訟

　　不久前，江寧法院向轄區(qū)湯山街道6名協(xié)助執(zhí)行員通報了一起債務(wù)糾紛執(zhí)行案。被執(zhí)行人因長期在外打工而使該案陷入僵局。通報后不久，一名協(xié)助執(zhí)行員就打電話告之被執(zhí)行人最近從外地臨時回來了，執(zhí)行法官立即驅(qū)車找到被執(zhí)行人，該起案件最終順利執(zhí)結(jié)。

　　江寧法院在全區(qū)基層組織、行業(yè)協(xié)會以及基層群眾代表中選聘了938名素質(zhì)高、能力強的干部群眾擔(dān)任協(xié)助執(zhí)行員，構(gòu)建了全覆蓋、多層次、立體化的基層協(xié)助執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。該協(xié)助執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)在為法院文書送達、通知當(dāng)事人、調(diào)查取證、調(diào)解協(xié)調(diào)、釋明答疑、執(zhí)行見證、查找被執(zhí)行人線索、張貼執(zhí)行公告等發(fā)揮較大，大大提高了執(zhí)行效率。

　　此外，鼓樓法院在全區(qū)7個街道，每個街道設(shè)立一個調(diào)解委員會；92個社區(qū)、每個社區(qū)有一個調(diào)解中心；每一棟樓設(shè)有一名民調(diào)信息員，全區(qū)共有2500多名信息員，這樣的網(wǎng)絡(luò)成為法院訴訟調(diào)解和各項審判、執(zhí)行工作的有力“幫手”。

　　類似這樣的網(wǎng)絡(luò)還有很多。南京法院高度重視發(fā)揮各類、各級調(diào)解組織的作用，分別與社會矛盾糾紛調(diào)處中心、社區(qū)人民調(diào)解員委員會等單位配合，建立民事糾紛訴前調(diào)解組織與機制，同時加強與司法局、交警、勞動、婦聯(lián)、消協(xié)、工會、街道等組織聯(lián)合，構(gòu)建訴調(diào)對接的工作網(wǎng)絡(luò)。

　　“許多案件的發(fā)生一果多因，案情復(fù)雜，僅僅依靠司法一方的力量難以案結(jié)事了，必然充分發(fā)揮社會各方力量，形成多元化解機制及合力，才能促成矛盾的有效化解。”南京中院院長胡道才告訴記者。

　　為使社會力量有序參與司法，在市委的領(lǐng)導(dǎo)支持下，南京中院建立完善了訴調(diào)對接、經(jīng)費保障、人民調(diào)解員業(yè)務(wù)指導(dǎo)、考核激勵等多項制度機制，使司法力量與社會力量得到有效整合。2011年，全市法院通過委托調(diào)解、指導(dǎo)調(diào)解、聯(lián)合調(diào)解等方式，訴前成功調(diào)解各類民事糾紛33155件，占同期新收民事一審訴訟案件數(shù)的58.07%，大量矛盾糾紛在糾紛發(fā)生地、事故處理地直接得到了解決。

　　優(yōu)化配置司法資源的有益探索

　　南京師范大學(xué)法學(xué)院教授 博士生導(dǎo)師 李 浩

　　從經(jīng)濟學(xué)意義上說，效率是指社會能從稀缺資源中能獲得最多有用東西的特征。如果對資源做了有效的配置，能夠帶來最大限度的產(chǎn)出，經(jīng)濟活動就是高效率的。司法也是人類的社會活動，在司法中一方面要消耗資源，另一方面向社會提供司法產(chǎn)品，因而同樣也存在著投入和產(chǎn)出問題。司法資源同樣也具有稀缺性，如何通過改進司法資源的配置，使司法這一稀缺資源能夠更好地滿足民眾的司法需求，是各國司法改革的重要路徑，更是司法改革的根本目標(biāo)。

　　我國也一直在進行司法制度的改革，建立公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度，是我國司法體制改革的目標(biāo)。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要進行許多方面的探索和改革，通過改進司法資源的配置來提高司法的效率是其中重要的方面。在這一背景下，南京市中級人民法院參與了“公平發(fā)展、公共治理”項目（由歐盟、聯(lián)合國開發(fā)計劃署和中國國際經(jīng)濟技術(shù)交流中心合作進行的項目），在“司法成本與司法效率”這一子課題進行了探索和研究，并取得了可喜的成果。

　　提高司法效率需要在現(xiàn)有資源的約束條件下通過降低司法成本來獲得同樣的、甚至更多的產(chǎn)出。對于減少或者降低司法的成本，南京法院從微觀、中觀和宏觀三個方面做了嘗試。

　　微觀方面目的是要降低個案的成本。訴訟進行的時間越長，適用的程序越復(fù)雜，當(dāng)事人、法院支付的成本就越大,而如果能夠讓糾紛在進入訴訟后快速獲得解決，當(dāng)事人和法院所付出的成本就會明顯降低。降低個案成本最有效的方法是讓糾紛在訴訟的早期就得到解決。南京法院推行的速裁機制，就能夠有效地降低訴訟成本。試點的法院專門設(shè)置了速裁組，無論是把速裁組設(shè)在立案庭還是設(shè)在審判庭，都大為縮短了調(diào)解或判決案件的時間，實現(xiàn)了降低成本提升效率的目標(biāo)。需要注意的是，就法院本身而言，速裁或許并未真正節(jié)約法院處理案件的成本，甚至也未能從總體上提升法院處置案件的效率，因為能夠用速裁解決的案件一定是那些事實清楚、情節(jié)簡單、爭議不大的簡單的民事案件，而這樣的案件，在未專門設(shè)立速裁庭的情況下，適用簡易程序由通常的審判庭審理，也會比較容易、快速地得到解決。但速裁機制對糾紛當(dāng)事人的效益卻是顯而易見的，它能夠使當(dāng)事人早日從糾紛的陰影下走出來，回歸正常的生活。從這個意義上說，速裁庭的設(shè)立，不僅是一種高效率的糾紛解決方式，而且是一種符合“司法為民”這一體現(xiàn)司法改革本旨的機制創(chuàng)新。

　　南京法院試點的另一項重要內(nèi)容是如何更有效地配置司法資源，通過資源的優(yōu)化配置來實現(xiàn)司法產(chǎn)品提供或產(chǎn)出的最大化，這也是試點所確立的中觀方面的目標(biāo)。應(yīng)當(dāng)說，如何有效地配置司法資源是當(dāng)前法院改革中面臨的一個很大的問題，隨著立法的快速推進，隨著社會法治化進程的加快，隨著改革力度的增大和向深水區(qū)推進，不僅社會上的矛盾糾紛不斷增多，而且這些糾紛日益成為法律上的糾紛，當(dāng)通過其他途徑無法化解時就會訴訟到法院，于是形成了法院受理案件的數(shù)量逐年上升的態(tài)勢。這給法院造成了極大的壓力，法院面臨的案多人少的矛盾日漸突出。應(yīng)對案多人少的壓力，增加編制和人員，固然是辦法之一，但在可以通過調(diào)配法院內(nèi)部的力量來化解壓力時，后一種方法才真正符合提升司法效率要求。在這方面，南京法院尤其是溧水法院的探索有重要的示范意義。溧水法院的做法是調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)，增加審判部門，減少非審判部門，打破各業(yè)務(wù)庭辦理案件的嚴(yán)格界限，將民事案件在各業(yè)務(wù)庭之間均衡分配；讓在辦公室、研究室、監(jiān)察室工作的法官在不影響本職工作的前提下也到業(yè)務(wù)庭辦案。

　　我們在看到法院面臨案多人少的壓力的同時，也要看到法院內(nèi)部的審判資源未能得到合理配置的問題。一些法院盡管有法官身份的人數(shù)相當(dāng)多，但真正在第一線辦案的法官的人數(shù)卻并不多，一些資深法官升任了院長、副院長、專委后就離開了辦案的第一線，一些法官由于去了法院的綜合部門也不再辦案。而這些離開了業(yè)務(wù)庭的法官，往往是有著豐富的辦案經(jīng)驗，審判和調(diào)解能力俱佳的法官。這些法官長期不辦案，既是浪費了寶貴的優(yōu)質(zhì)司法資源，又不利于他們本人的未來發(fā)展。辦案是法官的天職，也是法官成長的不二途徑，如果長期不辦案、不接觸當(dāng)事人，不僅業(yè)務(wù)生疏、經(jīng)驗萎縮、能力下降，而且會對審判中的實際情況產(chǎn)生隔膜，會對他們的管理能力造成不利影響。

　　動員社會各方的力量參與法院化解社會矛盾的工作是宏觀方面的試點。進行這方面的試點很有必要。當(dāng)下我國正處于社會矛盾的凸顯期，一些訴訟到法院的矛盾糾紛涉及的不僅僅是法律問題，如企業(yè)改制引起的訴訟、城市改造拆遷引起的訴訟、企業(yè)破產(chǎn)引起的糾紛等。這類案件，僅憑法院一己之力顯然難以有效應(yīng)對，以法院為中心，動員一切可以動員的力量，利用一切可以利用的資源，在多方力量的參與下、協(xié)助下，才能夠解決好那些多種問題、矛盾糾纏在一起的復(fù)雜糾紛。

　　最后特別需要關(guān)注南京法院建立訴訟服務(wù)中心并將其網(wǎng)絡(luò)化的嘗試。成立訴訟服務(wù)中心，對法院來說也是資源的重組和優(yōu)化配置。設(shè)立訴訟服務(wù)中心，是法院把一些職能部門的功能剝離出來，重新在法院內(nèi)部設(shè)立一個新的機構(gòu)。但另一方面，訴訟服務(wù)中心也是極大地方便了訴訟當(dāng)事人，更好地滿足了公眾的司法需求。一般而言，訴訟服務(wù)中心的功能包括訴訟引導(dǎo)、法律咨詢、訴訟材料轉(zhuǎn)收、案件信息查詢、收費退費、法官聯(lián)絡(luò)、信訪接待、便民服務(wù)、審查立案、訴前調(diào)解、判后答疑等功能。訴訟服務(wù)中心為當(dāng)事人提供了一站式服務(wù)、全方位服務(wù)。為了提供更快捷、更便利的訴訟服務(wù)，南京中院還充分利用計算機和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，創(chuàng)辦了網(wǎng)上訴訟服務(wù)中心，使當(dāng)事人可以足不出戶，就可以獲得訴訟指導(dǎo)、辦理網(wǎng)上立案、查閱訴訟信息、約見主審法官、尋求司法救助。2006年，英國皇家法院事務(wù)管理局制定的《司法發(fā)展工作戰(zhàn)略》把“轉(zhuǎn)變司法服務(wù)的呈現(xiàn)形式”作為戰(zhàn)略原則之一，作為落實該原則的具體措施之一是“增加自助式的查詢途徑，使公民能夠通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)查詢跟進更多案件的程序進展情況。”南京中院創(chuàng)設(shè)的網(wǎng)上訴訟服務(wù)中心所提供的服務(wù)，內(nèi)容要比自助查詢豐富得多，堪稱是充分利用現(xiàn)代技術(shù)，降低訴訟成本，提高司法效率的典范。