7月19日，本報刊發(fā)了《大豐涉訴糾紛月報開出矛盾“體檢表”》消息后，很快在法院系統(tǒng)產(chǎn)生反響。來自全國20多個法院與江蘇省大豐市法院聯(lián)系寄送涉訴月報資料，10多個省內(nèi)外的法院來取經(jīng)。金秋時節(jié)，記者對此展開調(diào)查。

　　平安月報在探索中產(chǎn)生

　　“發(fā)送平安月報的形式，你們是怎么想起來的？”記者開門見山地向大豐市法院院長宋長琴提出了第一個問題。

　　宋長琴不假思索，便將月報產(chǎn)生的經(jīng)過如數(shù)家珍地脫口而出--

　　大豐，位于江蘇沿海大開發(fā)戰(zhàn)略的前沿。近年來，伴隨著港區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的步伐，各種觀念和利益處于激烈的碰撞之中，大量的民間借貸、婚姻家庭、交通事故等傳統(tǒng)民事糾紛，以及因港區(qū)建設引發(fā)的土地征收、房屋拆遷、物業(yè)服務等新型矛盾糾紛蜂擁法院的大門。

　　為有效遏止各類矛盾糾紛的上升，2010年年初，該院所屬的5個人民法庭在探索參與社會管理創(chuàng)新的實踐中，為轄區(qū)各鎮(zhèn)（區(qū)）“量身定做”了一份上年度有情況、有分析、有建議的涉訴矛盾糾紛分析年報。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導對涉訴年報贊不絕口，一致認為年報是基層組織準確掌握社情民意的好幫手。

　　但是，年報的成效未能讓該院的領導高興起來。2010年，該院結案數(shù)仍高達10013件；所轄13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的涉訴糾紛大多上升，尤其是涉農(nóng)糾紛呈高發(fā)之勢。

　　該院決定所有黨組成員帶領相關部門的人員，利用一周的時間沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過大走訪查清原委。

　　在走訪前，有不少同志思想上存有畏難、厭煩情緒，一度認為發(fā)送涉訴分析年報是一廂情愿、白忙活。然而，當走進基層、走進群眾中間時，他們的想法被改變了。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導對抓本鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展頭頭是道，但對涉訴情況不甚了解，年終當他們看到法院發(fā)送的涉訴分析年報，熱切懇請法院能月月提供解紛良策，便于及時地展開息訴工作。

　　聽到了來自一線的呼聲，使該院黨組一班人心里亮堂起來。涉訴分析年報不是可有可無，恰恰是做得不夠及時，未能發(fā)揮其效能，第一時間幫基層所需。黨組一班人達成共識：要變“馬后炮”為早知道，由每年年底發(fā)送年報，改為每月發(fā)送月報，變年底算總賬為月月清。歷經(jīng)一年的打磨，該院的《平安月報》應運而生。

　　平安月報架構規(guī)范適用

　　平安月報

　　2011年第7期（三龍鎮(zhèn)）

　　大豐市人民法院三龍人民法庭2011年7月23日

　　2011年7月三龍鎮(zhèn)涉訴矛盾糾紛情況通報

　　【受案情況】……………………………1

　　【重點案件】……………………………1

　　【風險預警】……………………………2

　　【司法建議】……………………………3

　　【平安報表】……………………………5

　　這是該院一份平安月報發(fā)送的樣報構架。該院審管辦主任陳芳告訴記者，月報簡明實用，凡是看過這份月報的人，都說月報像社情民意的“大參考”。

　　記者對該月報的四個重點內(nèi)容進行了研讀，并請宋院長逐一點評，解讀了月報框架結構及內(nèi)容。

　　[受案情況]以三龍人民法庭今年7月發(fā)送的平安月報為例，月報中受案情況顯示：7月，三龍鎮(zhèn)22個村居中有涉訴案27件，執(zhí)行案13件。數(shù)量最多的是三龍居委會和斗龍港村，其次是東紅村和豐富村。無訟村居為：龍西村、新坍村、斗龍居委會。

　　[院長點評]受案情況集中反映了轄區(qū)的民事案件數(shù)量、主要類型等基本情況，是涉訴糾紛的真實反映。特別是對當月各村居訴訟狀況進行排位，誰先進誰落后躍然紙上，領先者感到榮光，落伍者感到難堪。

　　[記者跟蹤]各法庭均明確一人負責受案數(shù)據(jù)的核實，每月底匯總。為使統(tǒng)計口徑統(tǒng)一，今年8月，該院出臺了《平安月報工作規(guī)范》。西團鎮(zhèn)領導評價說：“平安月報及時通報數(shù)字，為我們超前防范奠定了基礎。”

　　[重點案件]以劉莊人民法庭2011年8月的平安月報為例：該庭8月受案86件，道路交通、人身損害賠償與離婚糾紛占80%，其中30%的糾紛的當事人為“80后”。平安月報將這兩類涉訴案件列為重點案件，并采取“實名制”的形式，將案件當事人的身份、案情等主要情況詳細載入月報，并作警示性的說明,以引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的高度重視。

　　[院長點評]重點案件是各鎮(zhèn)矛盾糾紛運行態(tài)勢的“風向標”，及時通報不僅僅是“提個醒”，更重要的是幫基層組織“正確看”、“如何辦”，進而，幫助他們有的放矢地狠抓薄弱環(huán)節(jié)，以較小的成本將涉訴矛盾化解在基層。

　　[記者跟蹤]通報重點案件是“急救藥”。今年6月，大豐某農(nóng)場中心幼兒園發(fā)生了一起幼兒意外受傷的事件。小孩家長以幼兒園疏于管理為由，將幼兒園告上了法庭。幼兒入托安危，牽系千家萬戶。三龍人民法庭在發(fā)送月報時，將這個糾紛列為重點。該農(nóng)場的領導在做好受害家長的安撫工作外，在全場開展了獻愛心、救幼童的捐贈活動，不到半月，社會各界一次性捐資10余萬元，為救治小孩及時解決了醫(yī)療費。這個成功的解紛案例被省、市媒體爭相報道。

　　[風險預警]法庭根據(jù)受案情況，及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)出風險預警，旨在知社情、解民憂。今年5月，南陽人民法庭在受理案件中，發(fā)現(xiàn)該鎮(zhèn)民間借貸案件上升，并覺察借貸人多為鄉(xiāng)里小有名氣的“能人”。但他們借貸資金的用途，不都是用于發(fā)家致富。為此，該庭在發(fā)送的月報中，專門向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)出“謹防先富起來的人誤入賭博、色情泥潭”的風險預警。

　　[院長點評]“風險預警”的目的和價值在于，將解決和預防糾紛的關口前移，法庭將在審理案件過程中掌握的苗頭性、傾向性信息，經(jīng)過分析判斷第一時間傳遞給地方黨委、政府，使他們對可能引發(fā)矛盾糾紛的苗頭心中有數(shù)，做到早發(fā)現(xiàn)、早了解、早行動、早預防。

　　[記者跟蹤]劉莊鎮(zhèn)的領導說，法院給我們提供的風險預警作用可大啦！今年5月，我們按照月報的警示進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這些人與“地下錢莊”有染。于是，主動與上級公安部門聯(lián)系，一舉打掉了查獲的“地下錢莊”。

　　[司法建議]法庭在辦案過程中，對可能影響社會和諧穩(wěn)定的普遍性、傾向性問題，在月報中有針對性地提出可行建議。這些建議分析成因深刻、提出的對策具體可行，備受各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府領導的青睞。

　　[院長點評]平安月報中所提及的司法建議，不僅針對轄區(qū)黨委、政府和村（居）自治組織，而且面向各相關單位、部門和社會組織。凡是在案件審理過程中發(fā)現(xiàn)相關單位存在管理漏洞，法庭無權處理或無法處理的，均在月報中以司法建議的形式提出對策建議，為基層及相關部門第一時間堵漏補缺提供了參考依據(jù)。

　　[記者跟蹤]記者在南陽人民法庭采訪中得知，在今年審理的部分擔保案件中，少數(shù)中小學教師盲目為債務人提供經(jīng)濟擔保而卷入訴訟的情況較多，嚴重影響了教學工作。該庭專門向大豐市教育主管部門發(fā)出司法建議，提出加強教師隊伍法制教育、強化教師隊伍管理、參與者積極配合法院化解擔保矛盾糾紛等三項具體司法建議。

　　該市教育局真誠按照建議要求，隨即組織全市中小學校長專門學習相關法律法規(guī)，通報教師參與擔保的典型案例。同時,加大對教師隊伍管理力度，并積極配合法院敦促相關義務人及時履行義務，有效地杜絕此類糾紛的再發(fā)生。

　　平安月報給力成效凸顯

　　大豐法院發(fā)送平安月報，在與基層社會管理組織之間架起了一座解紛的“橋梁”，其成效日益顯現(xiàn)。

　　矛盾糾紛成訟數(shù)量降幅明顯。據(jù)統(tǒng)計：自今年2月發(fā)送平安月報以來，短短8個月，該院5個人民法庭共受理各類民事案件2185件，同比下降了12%；民事案件的調(diào)解撤訴率為89.28%，同比上升12.66個百分點；基層組織協(xié)助調(diào)解400余件、自行調(diào)解110余件，同比分別上升11%、8%；全市“無訟村（居）”達30個，同比上升10%，涉訴信訪同比下降23%。

　　基層自治意識明顯增強。定時研讀月報、對照月報找差距，已成了大豐市轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導加強基層自治的一個規(guī)定動作。用他們的話說：“如今，月報在手，壓力倍增。”據(jù)了解，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村居都把月報作為研究涉訴矛盾的參照系，每月初都要運用月報制定息訴工作計劃，完善預防涉訴舉措，較好地實現(xiàn)了過去由被動問向主動管、少數(shù)人抓向合力抓的轉(zhuǎn)變，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治意識明顯增強。

　　基層司法組織的協(xié)作更加默契。平安月報如同一根紐帶，將轄區(qū)內(nèi)的司法所、派出所、法律服務所、交警中隊以及村居委會緊緊地聯(lián)系在一起，并有效構建起了多元解紛平臺和應急機制，確保村組糾紛不出村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)糾紛不積壓、不上交。

　　據(jù)統(tǒng)計，該院5個人民法庭通過平安月報搭建的協(xié)作平臺，共聯(lián)合化解糾紛200多起，有效預防了10多起群體性事件的發(fā)生。

　　平安月報贏得眾人贊

　　小小月報，作用非凡，引起了各界的關注。

　　大豐港經(jīng)濟區(qū)管委會副主任王周斌說：“平安月報，提供了一份了解社情的’晴雨表’、掌握民意的’大參考’。港區(qū)管委會從法庭發(fā)送的平安月報中獲益匪淺，今年勞動爭議糾紛不僅明顯減少，而且規(guī)范了企業(yè)用工、勞動保障等制度和舉措，來港區(qū)打工人員個個人心思干、人心思安，使港區(qū)出現(xiàn)了前所未有的和諧穩(wěn)定的喜人景象。”

　　大豐市常務副市長吳家祥欣賞地說：法院5個人民法庭主動發(fā)送平安月報，不僅為基層預防和化解社會矛盾糾紛提供了“良方”，而且還為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展注入了活力。他扳著手指列舉了一串數(shù)據(jù)，最讓人欣慰的是，13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉訴信訪量大幅度下降。

　　“大豐法院在參與社會管理創(chuàng)新中，不等不靠、主動挖潛，平安月報在全市法院起到了酵母作用，從今年9月起，全市40個人民法庭全部參照他們的做法，每月分別向所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、街道居委會發(fā)送平安月報，使人民群眾真正感受到了司法的溫暖就在身邊。”這是鹽城中院院長徐清宇發(fā)自內(nèi)心的感慨。

　　鹽城市市委書記、市人大常委會主任趙鵬，充分肯定大豐法院的創(chuàng)新舉措，要求全市各執(zhí)法部門要大力推廣大豐法院的經(jīng)驗。

　　參與社會管理創(chuàng)新的一著好棋

　　南京師范大學法學院教授、博士生導師 李 浩

　　近年來，隨著江蘇沿海大開發(fā)上升為國家戰(zhàn)略，身處沿海大開發(fā)最前沿的大豐市迎來了前所未有的發(fā)展機遇，重大項目紛紛落戶，經(jīng)濟社會快速發(fā)展。然而，伴隨著利益機制的調(diào)整、利益結構的重建，群眾利益訴求也不斷呈現(xiàn)出日趨多元化的趨勢，并且各種社會矛盾糾紛呈現(xiàn)出錯綜復雜、相互作用的情況，黨委、政府和人民法院維護社會和諧穩(wěn)定的壓力陡增。

　　大豐法院敢于為人之先，主動拓寬司法服務職能，走出了一條人民法院參與社會管理創(chuàng)新的新路。該院率先推出“平安月報”，根據(jù)法院審理各類案件獲得的數(shù)據(jù)和掌握的情況，以月報形式及時反映各鄉(xiāng)鎮(zhèn)當前矛盾糾紛的基本情況和主要特點，在第一時間預警可能引發(fā)矛盾糾紛的風險因素，同時通報轄區(qū)內(nèi)具有代表性的典型案例。在此基礎上，簡要分析形成原因，并提出對策建議。這一做法有助于基層組織及時掌握社情民意、提高預警防范能力，堪稱是人民法院參與社會管理創(chuàng)新的一著好棋。

　　“平安月報”這著棋，好就好在體現(xiàn)了人民法院踐行能動司法的主動性。能動司法正日益成為當今司法工作的基本理念，這一理念要求各級法院在充分尊重司法規(guī)律的基礎上，立足“為大局服務，為人民司法”的工作主題，不僅要勇于擔當維護社會穩(wěn)定、化解矛盾糾紛、保障公平正義等基本職能，還要積極發(fā)揮參與社會管理、矛盾糾紛預警等延伸性職能，努力在法律效果、社會效果、政治效果之間，尋找到最佳的結合點和平衡點。大豐經(jīng)驗的可貴之處在于，面對“訴訟爆炸”時期蜂擁而進的訴訟潮，他們重“疏”不重“堵”，沒有采取就案辦案的純“被動式”司法的辦法，而是通過主動介入、關口前移、事先預警等方式，不僅善于事后化解矛盾，還將轄區(qū)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)訴至法院的糾紛類型、案件數(shù)量等進行統(tǒng)計分析，展開專題調(diào)研，深入挖掘各類糾紛背后的成因，并從專業(yè)解紛者的角度，適時提出預防和減少矛盾糾紛的對策建議。這對于基層社會管理組織及時掌握矛盾糾紛狀況，從源頭上控制和預防糾紛起到了至關重要的作用。

　　“平安月報”這著棋，好就好在能夠促使各級政府更加注重社會管理。隨著政治體制改革的不斷推進，人民群眾民主意識的不斷增強，特別是互聯(lián)網(wǎng)等新興傳媒的日益興起與普及，普通百姓參與監(jiān)督政治活動的呼聲和愿望日益高漲，政府的行為和業(yè)績?nèi)找娉蔀槠胀癖姳O(jiān)督和評判的對象。一方面，“平安月報”中通報的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛盾糾紛發(fā)生數(shù)量、案件類型、排名情況等一目了然，成為上級黨委政府和普通百姓衡量該地綜合治理水平、社會和諧程度的重要參考依據(jù)；另一方面，“平安月報”一月一發(fā)送，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)針對月報中通報的矛盾運行態(tài)勢情況，各自采取的控制措施及取得的成效等，也易于被公眾知曉。在當前社會和諧和維穩(wěn)工作成為工作實績和投資環(huán)境重要評價標準的前提下，各級黨委、政府根據(jù)“平安月報”的內(nèi)容，會下大力氣深挖矛盾糾紛形成的深層次原因，采取有效的對策措施，努力使當?shù)爻蔀榻?jīng)濟發(fā)展、環(huán)境改善、安全和諧的地區(qū)。

　　“平安月報”這著棋，好就好在有利于增強多元解決矛盾糾紛的整體合力。我國當前正處于矛盾糾紛的多發(fā)期和凸顯期，社會矛盾糾紛的關聯(lián)性、對抗性、敏感性不斷增強，“觸點”在不斷增多，“燃點”也在不斷降低，哪怕是再小的矛盾糾紛，如果處理不當，都有可能引發(fā)為影響社會和諧穩(wěn)定的大事件。在這樣的情勢下，許多棘手糾紛僅靠法院一家來化解已經(jīng)遠遠不夠，迫切需要整合全社會的資源，形成解決糾紛的合力。“平安月報”還具有的一項重要功能在于，對沿海大開發(fā)過程中涉及的征地拆遷、項目推進、勞動爭議等可能引發(fā)重大群體性糾紛的矛盾線索，實行風險預先評估，并制定專項對策。在第一時間向當?shù)攸h委、政府進行專題匯報后，黨委、政府對可能發(fā)生群體性糾紛，可通過提前發(fā)送風險預警的方式，事先協(xié)調(diào)公安、司法、政府職能部門、當?shù)鼗鶎咏M織等各個方面的力量，制訂完善詳細的糾紛處置預案，將糾紛隱患化解在萌芽狀態(tài)。

　　“平安月報”這著棋，好就好在為社會管理創(chuàng)新提供了及時有效的“參照系”。社會管理創(chuàng)新是一個全新的時代話題，在當前這一時期，人民法院參與社會管理創(chuàng)新仍然在摸索中前進的階段，不可避免地面臨著許多的問題與挑戰(zhàn)，時刻呼喚著來自基層一線的生動經(jīng)驗。大豐法院找準了自身參與社會管理創(chuàng)新最基本、最合理的定位，既主動服務，又不越邊界。從自己所審理的每一件案件、處理的每一起糾紛中發(fā)現(xiàn)規(guī)律，加強調(diào)查研判，深入分析經(jīng)濟社會發(fā)展變化反映在司法審判領域的各種新情況新問題，既為當?shù)攸h委、政府加強對社會問題預警性研究、加強對社會不穩(wěn)定因素進行排查摸底提供了有價值的參考，也為全國法院參與社會管理創(chuàng)新提供了一個可供借鑒的“參照系”。

　　積極參與社會管理創(chuàng)新，決不是人民法院的分外事。正如在7月19日本報頭版頭條介紹大豐經(jīng)驗的按語中所說：“從社會管理的角度看，審判工作不僅具有解決個案爭端的功能，而且具有對社會行為進行引導、示范、評價和規(guī)制的功能，即具有社會管理職能。江蘇省大豐市人民法院把社會管理作為第一責任，將社會管理職責落實到司法實踐中，體現(xiàn)了強烈的政治責任感和歷史使命感。”大豐法院的“平安月報”，找準了人民法院審判工作和服務大局的切入點和著力點，是法院參與社會管理創(chuàng)新的新舉措，值得肯定和推廣。