環境民事公益訴訟原告資格研究
作者：丁淼 發布時間：2014-11-10 瀏覽次數：1639
摘要：近年來，環境污染事件越演越烈，這使得環境保護再次成為人們關注的焦點。新修訂的《民事訴訟法》第55條終于突破原告資格的限制，對環境民事公益訴訟做出了規定，這是我國第一次在國家層面對環境民事公益訴訟原告資格作出的規定,這預示著環境民事公益訴訟制度在我國的確立。但是我們也看到，這簡單的一條規定僅僅是肯定了公益訴訟這種案件類型在民事訴訟中的合法地位，新法對于啟動公益訴訟主體的表述依然不明確。例如未將公民這一主體納入原告范圍，對法律規定的機關和有關組織的具體范圍和訴訟地位規定不明確等等。針對這些問題，筆者將對環境民事公益訴訟原告資格的發展現狀進行分析，在借鑒國外立法與我國司法實踐經驗的基礎之上，對完善我國環境公益訴訟原告資格提出自己的建議。（全文共9488字）
關鍵字：環境民事公益訴訟，原告資格，立法建議
目前我國環境狀況不容樂觀，雖然新修訂的《民事訴訟法》第55條確立了環境民事公益訴訟制度并對原告主體資格進行了規定，但是環境公益訴訟制度的核心之一就是要擴張式地創建恰當的當事人適格制度。可見，若要構架好我國環境民事公益訴訟制度就必須解決環境民事公益訴訟的原告資格的范圍問題。為此，本文將主要就我國環境民事公益訴訟的原告主體資格進行研究。
一、環境民事訴訟原告資格概述
（一）環境民事訴訟原告資格概念
環境公益訴訟原告資格是指當環境公共利益受到損害或有遭受到損害的危險時，有關單位或個人可以依法提起環境公益訴訟并享有訴訟中各項權利的法律上的資格。
（二）環境民事訴訟原告資格的發展現狀
新修訂的《民事訴訟法》確立了環境民事公益訴訟制度，并且對原告主體資格進行了規定，但是限制了公民提起環境公益訴訟的權利。
盡管如此，在司法實踐中一些法院己大膽邁出了改革的步伐，放寬了對原告資格的限制。如江蘇省揚州市朱興華等49位荷花池小區居民訴該市規劃局、勞動局、環保局和消防支隊，請求撤銷被告核發給第三人揚州醉仙居有限公司的建設工程規劃許可證案，河南省平頂山市李興芳等295戶居民訴該市環保局不履行法定職責案等。上述兩案分別經過一審、二審，原告均獲得勝訴。（1）僅僅在個案上取得突破是不夠的，我們必須通過立法確立公民的環境公益訴訟原告資格，才能讓環境公益的司法救濟之門打開的更大些。
司法機關對于檢察機關作為環境公益訴訟做出了非常有意義的探索。貴州市、無錫市和昆明市等地司法部門從制度建設上做了大膽嘗試。2007年貴州市中級人民法院制發了《關于貴州市中級人民法院環境保護審判庭、清鎮市人民法院環境保護法庭案件受理范圍的規定》。2008年無錫市中級人民法院制發了《關于辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》。2010年昆明市中級人民法院與貴州市檢察院聯合制定了《關于辦理環境民事公益訴訟案件若干問題的意見(試行)》。環境污染引起了衍生問題，對公共利益造成了損害，檢察機關為了保護公共利益以自己的名義提起了環境公益訴訟。司法實踐中，檢察機關做出了卓有成效的嘗試，為因環境污染繼而引發公共利益損害而被害人無法獲得賠償的問題提供了解決途徑。（2）
上述個人、有關社團和檢察機關都對發展環境公益訴訟原告資格進行了有益的推進，但是光靠不斷的實踐摸索是不夠的，還需要法律和制度的保障。只有得到了法律和制度的保障才能更好的為保護環境做貢獻。
（三）完善環境民事訴訟原告主體資格的現實需要
1、環境問題的嚴峻性
我國經濟突飛猛進的同時，環境問題日益嚴重，一方面是某些企業為了一己私利在生產過程中無視環境的保護，另一方面是某些行政機關為了本地區、本部門的利益竟然對泛濫成災的環境問題采取置之不理的態度，致使這些在日本、美國等發達國家一百年的工業化進程中才會出現的環境問題，卻在我國改革開放的三十多年時間里集中出現，從而表現出別的國家所不具有的一些特點。自然資源的過度攫取、生態平衡的破壞造成的環境污染不僅給我們招致了難以估量的經濟損失，而且對人民群眾的健康也造成了很大的危害，進而也對社會的穩定和環境的安全產生很大影響。（3）
2、現行法律法規的不足
雖然新《民事訴訟法》確立了環境公益訴訟制度，也規定了主體資格，但是還不夠明確也不夠寬泛。因此有必要擴張原告主體資格，使得更多人采用法律手段來維護環境公共利益，使侵害環境的行為受到應有的懲罰，使環境公共利益得到維護，樹立“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法治化觀念，促進“和諧社會、法治社會”的構建。（4）
3、環境公益訴訟原告主體資格擴張是改革我們國家環境監管機制的必經之路
一直以來，我們國家環境監管機制采取的是國家行政機關即政府部門環境監管的運行體制，而沒有注意到其它的諸如社會公益團體、企事業單位、社會民眾等社會力量的監管作用。因此，在實施過程中，這種單軌制度取得的效果不但沒有像一開始所預計的那么好，反而導致了更加嚴峻的后果。因此，我們必須盡快完善環境公益訴訟原告資格，調動更多的社會力量參與到保護環境、維護環境公益的隊伍中來。而且環境公益訴訟制度的環境監管方式也不僅僅局限于直接管制，對國家環境行政機關來說，更多社會力量的廣泛參與能更容易發現和揭露環境問題，這在國家司法部門執法資源不足的情況下可以大大減輕其執法負擔，成為行政機關執法的助力。因此，暢通民眾提起環境公益訴訟的渠道，擴張環境公益訴訟原告資格已成為我國目前環境管理體制改革的迫切需要。
4、完善我國環境法律體系的需要
當代環境危機的一個顯著特征是它的國際性。（5）隨著污染的跨國轉移、人類共同遺產的持續破壞、由貿易結構引發的環境破壞、跨國公司的海外投資或直接投資引發的環境破壞、遠距離的大氣污染及海洋污染等現代污染的形成與惡化，我們不得不為維護國家環境權而做出行動。這些問題嚴重威脅到我國當前的經濟發展和環境保護，急需環境法的規制，而我國環境法律法規不可謂不多，但立法質量不高的現狀使得我們對此無能為力。因此，應當擴大我國原告起訴資格的范圍并以此為契機積極完善我國的環境公益訴訟制度，以推動我國環境法律體系的進一步發展與完善。
法律總是隨著現實的需要不斷發展完善的，新修訂的《民事訴訟法》已經確立了環境公益訴訟制度。環境公益訴訟的主體資格也慢慢得到重視，也應該得到重視。我們應該綜合考慮各方面的因素，平衡各種利益，再予以相應修改，完善環境民事公益訴訟的原告范圍。
二、域外環境民事公益訴訟原告資格的比較與借鑒
（一）域外公民提起環境民事公益訴訟
根據美國關于環境公益訴訟的有關規定:倘使美國公民對政府有關環境的行政命令持不同意見，即可依據相關法律規定對行政機關追究責任。如果州政府或聯邦政府違反環境法規，或其他公民違反環境法規時，組織或個人均有權提起訴訟。也就是說無論起訴主體與可訴范圍之間是否存在著利益關聯，任何主體都可以根據有關規定提起公益訴訟。美國《清潔空氣法》304條a款規定:任何人均能以自己的名義起訴任何人，指控其己經違反或正在違反本法規定的排放標準及限制或由環保局局長及各州頒布的有關排放標準及限制的命令;或者起訴環保局局長，指控其實施不屬于環保局局長自由裁量領域的行為或不履行本法所規定的環保局局長的職責。由此可以看出該規定的原告資格相當廣泛，即使這個訴訟與原告沒有直接的利害關系但所有認為國家機關或企業實施違反《清潔空氣法》規定的公民都有權對其提起訴訟。（6）
（二）域外社會團體提起環境民事公益訴訟
德國在環境公益訴訟方面實行團體訴訟制度，即為了保護不特定多數人的權益，在多數人同時受害，且損害額相當微薄，以致無能力或無興趣起訴以獲取賠償或防止違法行為的續行，而由某一有權利能力的法人團體或經認可的機構為維護公共利益，依法律規定就特定事件以自己名義對他人違反特定禁止性規定的行為，向法院請求命令他人終止或撤回其行為的民事訴訟。（7）該制度通過立法措施，規定一定領域中具有法人資格的某些團體享有當事人資格，可以作為原告提起符合其章程、設立目的的訴訟。
這種團體訴訟制度性質上屬于訴訟信托，即由法律授予某一環境公益團體訴訟實施權，由該公益團體為權利受侵害的當事人起訴，而組成該公益團體成員的訴權被強制讓與該團體，該團體可以無需團體成員的選任，以自己的名義獨立地不受次數限制地進行環境公益訴訟。團體訴訟制度的優勢在于它能在環境權益受到侵害，社會不特定的多數成員的環境利益隨之受損的情形下，比較有效地實現司法救濟，克服受害人在單獨進行環境訴訟時舉證方面、經濟方而的困難，以及難以勝訴的弊端。
德國團體訴訟對原告資格的限制非常嚴格，僅限于被政府承認的非政府組織（NGOs）提起。環境公益訴訟的原告資格的首要條件是只有被認可的環境組織才能參加環境公益訴訟，如果某一環境組織在國內很活躍，那么這一認可就能夠從聯邦負責環境、自然保護、核反應堆安全的部長那里根據《聯邦自然保護法》直接獲得，或是通過認同程序由州政府登記。在實踐中，各州則對認可環境組織的標準采取相當寬泛的解釋，只要這個組織表明爭議中的違法行為違背了自然保護或是保護自然和風景的利益條款，同時組織章程中定義的義務領域被違法行為所影響即可獲得原告資格。（8）
（三）域外國家機關提起環境民事公益訴訟
《俄羅斯聯邦消費者權利保護法》有賦予行政機關原告資格的規定，對于損害范圍小確定的消費者的違法行為，作為國家機關的反壟斷政策和支持新經濟結構國家委員會，衛生防疫監督委員會，俄羅斯聯邦生態和自然資源部，俄羅斯聯邦標準化、度量衡和檢驗國家委員會，都可以在自己的權限之內向法院提起公益訴訟。（9）
美國法律規定，國會可以授權檢察總長基于公共利益提起訴訟，1970年頒布的《密歇根環境保護法案》規定了檢察官享有提起環境訴訟的權利，《國家環境政策法》、《清潔空氣法》等多項法律均授予檢察機關可以提起相應的環境侵權訴訟，或者支持主管機關和私人提出的請求。歐盟各成員國也多有類似的規定。在法國，檢察機關可以“代表社會”的名義以“主當事人”或“從當事人”的身份參加各類公益訴訟。（10）
（四）域外經驗借鑒與我國法律規定評析
1、域外經驗對于我國的借鑒意義
通過世界各國環境民事公益訴訟的實踐經驗可以看出，公民、社會團體、環境行政機關、檢察機關是提起訴訟的主體，不同國家對各主體的規定和相應訴訟制度保障略有不同，總的來說，社會團體和環境行政機關的正當原告地位得到普遍認可。
社會團體通常具有較強的自治性和自律性，在環境民事公益訴訟中能夠發揮積極的作用。這些團體對內維護其成員間的關系和利益，對外代表特定的利益集體參與政治博弈;同時又承擔著維護一般公共利益和法治秩序的功能。當代團體訴訟的功能不斷拓展是與社會發展及社會治理的需求相適應的，隨著其功能和適應范圍的進一步擴大，其在預防和制止違法行為和大規模侵害方面將扮演著越來越重要的角色。（11）
環境行政機關作為國家管理環境事務的行政機關，承擔著維護環境公益、制止環境危害行為的義務。其管理的最終目的是使資源環境保持一個良好的狀態，這是環境行政機關執法的根本目標，也是每個公民將自身環境權利部分的讓渡給國家機關的理由。因此環境行政機關圍繞這一目標可以運用多種合法手段，不僅包括行政執法，當然也包括司法手段。只是當環境行政機關運用司法手段解決環境侵害問題時，其所處的是與侵害者平等的地位。環境行政機關作為環境民事公益民事訴訟的原告，既保障了侵權行為人的平等主體權利，又能實現環境行政機關保護環境的義務，因此，不少國家在立法中都明確了環境行政機關的訴訟主體地位。
除了得到各國普遍認可的社會團體、環保部門作為環境民事公益訴訟的主體，公民的主體資格也得到了大多數國家的認可，我國在這一點上亟需改革。公民是社會組成的基本單位，公共利益是個人利益的綜合相加，任何損害公共利益的行為都必然會損害到一部分公民的個人利益。既然利益被損害，就應當得到救濟，這其中當然包括司法救濟，而獲得司法救濟的前提首先就是需要具有起訴的資格，這是公民權利的一部分。我國憲法中明確規定保障公民權利，因此我國應當在合理借鑒國外先進經驗的基礎之上，結合本國實際，賦予公民提起環境民事公益訴訟的資格。
2、我國新修訂的《民事訴訟法》的評析
三、完善我國環境民事公益訴訟原告資格的建議
明確環境公益訴訟的原告主體資格是建立該訴訟制度的核心，我們國家立法機關應當擴大環境公益訴訟原告主體資格，在借鑒域外經驗的基礎上，形成多位一體、多方參與的環境公共利益保護機制。具體而言，我國環境公益訴訟原告資格的范圍應包括如下幾種:檢察機關、環境行政職能部門、社會團體和公民個人。
（一）公民應當成為環境民事公益訴訟的原告
公民個人在許多國家都有提起公益訴訟的資格。環境作為一種公共資源屬于全體社會成員所有，侵權人實施的行為是對整個環境公共利益的侵害，每個公民都有權通過司法手段維護環境權益。我國《環境保護法》第6條明確規定:“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”
眾所周知，公民是社會構成的基石，是社會管理的監督者，也是生態文明的受益者，把公民排除在公益訴訟原告主體之外，與我國憲法規定的民主制度是背道而馳的，而且不利于和諧社會與法治國家的建設。1996年公布的《國務院關于環境保護若干問題的決定》中明確規定，建立公眾參與機制，鼓勵公眾參與環境保護工作，檢舉和揭發各種違反環境保護法律法規的行為。
筆者認為，環境公益訴訟舉證困難，又耗時費力費錢，再加上現在一部分人抱著“搭便車”的心理，敢于提起環境公益訴訟的只有少數熱心的“勇士”，因此，不僅應賦予公民以原告主體資格，而且應在訴訟費用方而給予適當的減免甚至進行必要的物質獎勵，以鼓勵公民通過司法救濟來保護我們生存的環境不被污染和破壞。
（二）有關組織作為環境民事公益訴訟原告優勢與限制
筆者認為，新《民事訴訟法》第55條中規定的有關組織可以包括生態組織、環保組織、消費者權益保護組織等公益社團。
其實，由這些組織提起公益訴訟有其不可替代的優越性。環境侵權案件一般紛繁復雜，而污染企業大多擁有強大的經濟和技術實力，再加上信息不對稱等因素，孤立的個人兒乎無法與之抗衡。可是，社團中成員眾多，不僅熱衷于環境問題，而目_具備應訴所需的知識結構，環保專家熟悉專業知識，法律專家懂得訴訟技巧，這些有利條件將大大推進公益訴訟的順利進行。關于保持社團獨立性和自主性的問題，我國應當取消業務主管單位的相關規定，確定7}記管理機關是的唯一社團管理機關，并通過立法的方式為環保社團的經費來源提供有力支持。近兒年，我國政府已經逐漸意識到環保社團的積極作用，2005年《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》第27項強調“發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為。”（12）
針對目前我國環保社團普遍存在的規模小、資金少、會員文化素養高低不等的特點，可以借鑒國外的做法，對提起公益訴訟的環保組織進行必要限制。1、成立年限的要求。社會團體必須自登記注冊之日起達到一定年限；2、成立宗旨的要求。社會團體提起公益訴訟的目的必須與其成立宗旨和團體章程相一致；3、地域性的限制。由國務院登記管理機關負責登記管理的社會團體可對全國影響較大的案件提起訴訟，由團體所在地人民政府登記管理機關負責登記管理的地方性社團只能對該范圍內的案件提起訴訟。
（三）法律規定的機關作為環境民事公益訴訟的原告的界定與限制
在我國環境行政機關是最直接的環境執法者，眾多的環境污染行為都由環境行政機關通過行政手段進行處理，那么在這種情況下是否還有必要賦予環境行政機關環境民事公益訴訟的原告資格，筆者認為答案是肯定的。
環保部門具有法定地位、專業知識和能力方面的優勢。環境公益訴訟是對環保部門執法途徑的有效補充。這主要是指，環境公共利益具有多層次性與多方面性，因此需要多元的力量與多維的保護，單純依靠環保部門的公權力，即使其依法、恰當、充分地履行了相應的行政職責、勤勉執法、烙守中立并杜絕一切可能的讀職、濫用與腐敗等違法行為，環境公共利益也很難得到有效地保護與增進。（13）
實踐中，我國相關法律視范性文件以及司法實踐已經把環境職能部門明確列為公益訴訟的主體。我國《海洋環境保護法》第90條第2款規定:“對破壞海洋生態、海洋水產資源海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”這一規定賦予了行使海洋環境監督管理權的部門以糾紛當事人的身份，對造成海洋重大污染損害事故的單位或者個人提出賠償的要求。
自檢察機關參與處理環境污染案件以來，關于其是否具有環境公益訴訟原告主體資格的爭論就從來沒有消停過。雖然我們國家許多地方都出現了檢察機關作為環境污染事件原告的情況，但與此同時，檢察院又是國家法律監督機關，如果它作為原告提起環境公益訴訟，那么它既是監督者，又是被監督者，檢察院的這種雙重身份是一個不能掉以輕心的問題。更何況，從技術操作上來講，一般的環境污染案件專業性都很強，檢察機關并不具備這種專業技術，其不一定能夠擔任環境公益訴訟的原告。
筆者認為，應該賦予檢察機關環境公益訴訟的原告資格，這在實際生活中有其必要性，原因在于:
1、行使環境公益訴訟權是檢察院作為法律監督機關的重要表現。我們都知道，檢察機關是國家的法律監督機關，其監督職能應包括訴訟前監督、訴訟中監督和訴訟后的監督。訴訟前監督指對民事活動的直接起訴，訴訟中監督指參與訴訟的權利，訴訟后監督指對審判結果的抗訴。
2、檢察機關提起民事公益訴訟并不是對當事人處分權的干預。因為，在民事活動中，當事人依法享有處分權，但這種處分權是有限制的，不得違反國家利益、社會利益和他人利益。《民事訴訟法》第13條規定:“當事人有權在法律規定的范圍內處分自己的民事權利和訴訟權利。”《民法通則》第7條規定:“民事活動應當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經濟計劃，擾亂社會經濟秩序。”如果公民、法人和其他組織在行使民事權利或者訴訟權利時危害國家利益、社會公共利益的，國家就會進行干預，這種干預并不違反處分原則。因此，檢察機關針對侵犯環境公益的違法行為而提起民事公益訴訟并不是對當事人處分權的干預。
3、檢察機關的性質和職責及自身優越性決定其享有民事公益訴訟的原告資格。首先檢察機關一直以來就作為維護國家利益、社會公共利益的代表。我國《憲法》第129條規定:“中華人民共和國檢察院是國家的法律監督機關。”其次，檢察機關工作人員具有法律專業背景，法律知識扎實、法律素養高尚，道德品質優秀，可以有效地運用法律手段來維護公共利益，同時也可避免私人的報復訴訟和濫用訴權行為，減輕人民法院的負擔，避免司法資源的浪費。最后，檢察機關在體制上獨立于行政機關，可以使其免受地方保護主義的不利影響，有效地行使法律監督權，充分發揮公益訴訟的作用。
4、在司法實踐中，有些地方檢察院己經提起環境民事公益訴訟，并且取得了不錯的效果。比如，在2008年，江蘇省無錫市中級人民法院和檢察院共同出臺了《關于辦理環境公益訴訟案件的試行規定》，指出人民檢察院可以提起環境公益訴訟，并對人民檢察院受理的環境公益訴訟案件的范圍進行了規定。實踐證明，作為國家法律監督機關，檢察院對污染環境、破壞生態的行為向國家司法部門提起公益訴訟，實現對國家和社會公益的維護，實現保護和監督的統一，既符合憲法精神，也符合我國國情。（14）
環境行政機關在提起環境公益民事訴訟時候應滿足一定的前提條件，應受到一定的限制，即只有在環境行政機關已經依法履行行政職責，環境損害仍未得到救濟或預防的情況下，為了維護環境公益才能由環境行政機關直接向法院起訴。因為在出現環境損害事實的時候，環境行政機關的不作為行為并不能成為其提起環境民事公益訴訟的理由，相反此時環境行政機關可能作為被告被起訴。當然在環境行政機關提起環境公益民事訴訟之后，行政相關人向法院以環境行政機關為被告提起行政訴訟的，先前的環境民事公益訴訟程序應子中止，此后是否恢復則視環境行政訴訟的具體審判結果而定。只有如此，才不會導致環境行政機關怠于履行行政職責，以致造成行政資源和司法資源的雙重浪費。
環境行政部門以及檢察機關作為公權力機關，在充當環境民事公益訴訟的原告的時機問題上，也應受到一定的限制。當環境公共利益受到侵害而無法確定直接受害人時，應由環境行政部門作為第一順序原告提起訴訟，這將彌補由于受害人缺位帶來的不利影響，有利于環境公益的維護。檢察機關是國家法律監督機關，在公益訴訟中主要起監督和領導作用，只有在找不到其他權利主體，或其他權利主體沒有能力提起訴訟，或提起訴訟的難度過大時，檢察機關才能作為最后順序的原告提起公益訴訟。
盡管新修訂的《民事訴訟法》中有關環境民事公益訴訟原告資格的規定還略顯狹窄和籠統，但這已經為我國環境民事公益訴訟的確立創造了良好的開端。本文針對新《民事訴訟法》中原告資格的范圍界定提出了不同的看法和建議。當然，這只是筆者的一家之言，以供大家參考和評判。同時由于篇幅有限，加之筆者能力所及，對環境民事公益訴訟原告資格的研究還不夠深入，還存在許多值得商榷之處。今后，筆者將繼續努力，對這一問題做進一步的分析與研究。
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