[摘要] 對一事不再罰原則中的“一事”，學界一直存在多種學說和爭議。近年來學者們提出的“一事”在行政權目的論下的再思考，筆者大為贊同。本文旨在從行政權目的出發對相關學說提出反思，提出有關“一事”的判斷標準，并對特殊事數形態加以界定。

 

[關鍵詞] 一事不再罰；行政目的論；特殊事數形態

 

我國《行政處罰法》中確立的一事不再罰原則在成為保障相對人合法權益亮點的同時，也在實踐認定中爭議重重。以該領域經典案例———超載貨車被交警查獲為例。一超載貨車在路口一被交警查獲，該交警對其進行罰款但并未要求其卸載超載貨物。貨車行至路口二時又被交警查獲，再對其進行罰款是否違反一事不再罰原則？超載貨車從路口一行至路口二時是否構成一個新的違法行為呢？

 

一、一事不再罰原則中“一事”界定的理論疏理

 

一事不再罰原則的設立是為了防止濫罰對相對人合法權益的侵害，體現過罰相當精神?！缎姓幜P法》第二十四條規定，“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”該原則的基本含義是，對同一個行政違法行為，任何行政機關不得給予兩次以上罰款的行政處罰。該規定限制的是行政機關的罰款處罰行為，因此對同一行政違法行為行政機關在給予罰款的同時并處沒收違法所得、吊銷證照等其他處罰措施并不違背一事不再罰原則。上述原則內容的理解學界并無二致，爭議焦點集中于如何對“同一個違法行為”即“一事”界定。

 

（一）主要觀點

 

綜合近年來國內理論界對“一事”的不同認識，主要有以下五種觀點：

 

1、違法行為說

 

它的基本思想是：一事不再罰中的“一事”是指，“個人或組織的某一違法行為”；“相對人的某一違法行為”；“相對人的一個違法事實”。

 

2、違反法律規范說

 

它包含三項要求：一是已受處罰的某一違法行為不能以同樣的事實、理由、依同樣的法律規范再受處罰；二是同一個應受處罰的行為不能由幾個行政機關分別依同一條法律規范進行處罰；三是對同一行為觸犯不同性質法律規范且由不同行政機關管轄時，由最先處罰的機關行使罰款處罰權。

 

3、構成要件說。分為三種觀點：

 

（1）兩要件觀點：認為違法構成要件包括主體條件和客觀條件兩個方面，社會危害性、應受處罰性只是行政違法行為的特點，不屬于構成要件范圍之內。

 

（2）三要件觀點：認為違法構成要件包括三個要件。第一，行為違反行政法律規范；第二，主體具有責任能力；第三，該行為是法律、法規明確規定應受行政處罰制裁的行為。

 

（3）四要件觀點：認為行政違法行為的構成應類同于刑法的犯罪行為構成。一個行政違法構成要件包括四個要件，即違法行為主體、違法行為客體、違法行為的主觀要件和客觀要件四個方面。

 

（二）評析

 

上述違法行為說中的“違法行為”觀點仍舊需要進一步進行擴充解釋，不具有很強的實際操作性。違反法律規范說，雖然從法律違反的層面上更加擴充了何為“一事”的內涵，但是仍然沒有詳細規定何為一事，與上一種學說一樣不具有很強的操作性。筆者比較贊同構成要件說。構成要件說針對“一事不再罰”首先設立了不同的要件區分，由此開始解決“一事”的區分問題。其各個要件的分類，具有較強的可操作性。無論是兩要件、三要件說還是四要件說，其要件考慮都較為全面，從主體、客體、主觀方面、客觀方面等全面考慮問題，邏輯嚴密。但是，三要件說中的主體責任能力，應只是作為違法行為實施后，是否要受處罰的前提條件，而不是違法行為對主體的要求。四要件說中的主觀要件值得商榷，主觀并非必須有過錯，這與刑法考慮行為人的主觀情況截然相反，主要考慮的是相對人有沒有違反法律法規，有沒有造成危害結果，而不考慮行為人的主觀方面。

 

在這當中筆者較為傾向于兩要件說，若行為主體的活動符合法律規范規定的違法行為構成就成立一個違法行為，以該違法行為受到行政機關的處罰為判斷該行為終結的終點。但事實上，這個觀點從根本上違背了一事不再罰原則，以此為標準將導致以罰代管的弊端，并在實踐中使一事不再罰原則名存實亡。以前例為證，依此觀點則超載貨車在某路口接受罰款后繼續超載前行即構成另一違法行為，則下一路口交警對其罰款不違背一事不再罰原則。這個過程中貨車的同一個違法狀態持續存在，卻人為地被劃分成多個違法行為，不符合行政法的價值取向。

 

二、“一事”界定的再思考

 

近年來，有學者提出以行政目的論為角度對一事不再罰原則中的“一事”進行再思考，筆者對此深表贊同。所謂目的論，就是用目的或目的因解釋世界的哲學學說，它認為某種觀念的目的是預先規定事物、現象存在和發展以及它們之間關系的原因和根據。而行政權目的論，則是以行使行政權的目的為根據來界定行政行為，其目的才是規范行政行為的根本原因和依據。在行政權目的論缺位的情況下進行的討論都僅僅是就事論事，在抽象行為層面上進行的界定很難得出與立法本意相符合的標準。其他學科的界定標準固然可以提供有益借鑒，但若將其生搬硬套地拉入行政法領域，則等于放棄了行政法研究自身的指針。行政權目的論是指引行政行為運作的價值標桿，只有在它的指導下才有可能對行政行為的運作進行科學地規范，對行政法律規范予以合理地解釋，使其符合民主、憲政的要求。

 

對行政權的內涵，學界有不同觀點，存在著“控權論”、“管理論”、“平衡論”、“公共利益本位說”等多種學說。控權論是英美法系國家用以說明行政權與公民權關系的一種重要“行政法”理論，認為它們之間的關系是一種以公民權利制約行政權力的關系。管理論則認為是一種以行政權力管理公民權利的關系。平衡論認為兩者之間應相互制約，保持平衡。公共利益本位說則認為行政權力的行使應以公共利益為首位，一切以公共利益為主要考量，行政權的目的即是為公共利益服務。總體而言，任何學說都未否認行政權的根本目的包括維護公共秩序、保障公共利益，增進社會福利。在此大前提下，行政處罰權的行使目的也應當以保障公共利益、維持社會秩序為歸依，行政處罰行為“應被看作是政府在公眾參與下所作的為社會提供安定秩序的服務行為”。行政處罰權不是一種單純的主權者對被管理對象進行管理、制裁的權力，而更多具有服務性質，它的根本目的之一是盡快恢復被侵犯的社會秩序，同時警示潛在秩序違反者。如果接受“一個違法行為接受一次行政處罰即為行為終點”這樣的標準，行政處罰權無疑將異化為一種純粹的制裁權；換言之，行政處罰的重點就讓位于如何有效地處罰相對人，而不是如何有效地終結違法狀態、恢復社會秩序。

 

三、關于“一事”的界定

 

(一)“一事”的判斷標準

 

筆者認為，可以對上述兩件說加以補充，以行為的主體，行為的客觀方面為必要要件，以行為人的主觀狀態，行為的結果為選擇要件，同時以違法狀態的終結為判斷標準，即以性質同一的法律法規作為參照系，行為主體的活動不再具有違法性為其終結。

 

首先，之所以把行為人主觀狀態只作為選擇要件是基于如下考慮：從價值層面而言，行政權目的的有自身特點，是以維護社會秩序的安定，及時糾正悖法狀態為主要目標。在這種目標價值引導下，行政處罰權在實施時并不過多地考慮相對人的主觀過錯狀態，它是以維持秩序為己任而非著重于懲罰相對人。

 

其次，終結有兩種情況：一個是自然終結，即行為人實施違法行為過程中未被發現，結束后被發現而受處罰。另一個是非自然終結，即在實施過程中，違法行為因行政主體介入而終結。但《行政處罰法》第 23 條規定，“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為”的情況也可以一定的期限作為終結的判斷標準。所以，認為應以違法狀態的終結作為終結點的判斷標準。

 

(二)一些特殊事數形態的界定

 

1、單純一事。其本質含義是，實質上只有符合一個構成要件的行為，但因該行為的某些特性，易被誤認為多事。持續違法是單純一事的典型形態。

 

《治安管理處罰條例》第22條非法限制他人人身自由的違法是持續違法的適例。這一違法從行為人非法限制他人人身自由開始，一直到恢復他人人身自由為止，其具有時間上不間斷持續性和侵害客體的同一性特點。該行為似乎可以以時間為標準分段構成符合同一構成要件的數個違法。但是，主觀上看，這一違法

 

出于一個過錯，盡管在不同階段有不同動作表現，但行為具有延續性，本質上是一事，而非多事。

 

2、法定一事。指本來符合數個違法構成要件的多事，因某種特別的原因，法律卻將其規定為一事的形態。連續違法是法定一事的典型形態。

 

連續違法是在較長時間內反復實施同種行政違法行為的情形。從廣義上說，連續違法包括以某種行政違法為常業或習性的違法。連續違法每次實施的違法行為必須屬于同一違法形態。

 

3、處斷一事。實為多事，但在處罰上卻以一事對待。牽連違法就是處斷上一事的典型形態之一。

 

牽連違法是指相對人以實施某一違法為目的，但其手段或結果又構成其他違法形式的情形。例如，利用假發票進行逃稅，該逃稅行為構成逃稅違法，逃稅的方法則構成票據違法，這兩種違法是牽連違法。其特征是：存在數個符合違法構成要件的違法行為；數個違法行為間具有手段與目的或原因與結果的關系并共同構成有機整體；行為人只追求一個違法意圖，但他將數個行為分別確定為目的或原因、手段或結果；直接實施違法目的的是主行為，為實現這一目的創造條件或進行輔助的是從行為。

 

 

參考文獻：

 

[1] 朱新力：《論一事不再罰原則》，載《法學》2001年第11期。

[2] 劉中杰：《一事不再罰原則的“一事”再思考——以行政權目的為視野》，2010年。

[3] 王艷紅：《一事不再理原則中“一事”之界定標準》，中國政法大學碩士學位論文，2011年3月。

[4] 宋毅：《論“一事不再罰”原則》，復旦大學碩士學位論文(專業碩士)，2010年3月。

[5] 陳新民：《中國行政法學原理》，中國政法大學出版社2002年版。