土地資源是人類生存和社會經濟發展極其重要的物質基礎，當下我國土地資源中的宅基地流轉利用的效率低下，流轉之中侵害農民權益的現象比較普遍，發達地區的城中村和城郊結合部的宅基地普遍存在的“土地隱性市場”，在法律規制之外無序流轉。如何合理有效利用宅基地使用權，建立合乎實際的宅基地使用權流轉法律制度，是當前的一個理論熱點、實踐難點問題。對宅基地使用權流轉制度進行改革，具有重大的現實意義。

 

一、宅基地使用權的性質與特征

 

物權法第一百五十二條規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”可以看出，宅基地使用權是在集體土地之上建立的用益物權，是農村集體經濟組織成員依法在集體所有的土地上所享有的占有、使用，并依法利用該土地建造住宅及其附屬設施的權利。其特征如下。

 

第一，權利的主體原則上應為集體經濟組織成員。宅基地使用權從設立之初即為一種帶有鮮明的社會福利性質的權利，其首要功能定位為：“居者有其所”。在宅基地使用權制度設立之初，宅基地使用權實際上包括兩種：農村宅基地使用權和城鎮宅基地使用權。隨著1998年土地管理法將城鎮居民宅基地的相關規定的取消以及現實中城鎮居民宅基地使用權逐漸過渡為建設用地使用權，城鎮居民宅基地使用權這一概念成為歷史范疇。對城鎮居民因繼承在農村取得的房屋，是否能依據房地一體原則取得宅基地使用要，法律沒有明文禁止，應當認為在此種情況下城鎮居民取得宅基地使用權。但以上情況畢竟是少數，就物權法的規定而言，宅基地使用權主體原則上應為農村居民，且為該集體經濟組織的成員。

 

第二，權利的客體為農村集體土地。在宅基地使用權法律關系中，宅基地使用權是定限物權、他物權，與之相對應的是農村土地所有權。宅基地屬于民法中的不動產，為集體所有。宅基地使用權則是在集體土地所有權上創設繼受取得之用益物權。如上所述，隨著1998年土地管理法將城鎮居民宅基地的相關規定的取消以及現實中城鎮居民宅基地使用權逐漸過渡為建設用地使用權，城鎮居民宅基地使用權這一概念因“城市的土地，屬于國家所有”的硬性規定成為歷史范疇，宅基地使用權的客體僅指農村集體土地。

 

第三，權利的權能應當包括占有、使用、收益。物權之權能一般包括占有、使用、收益和處分物權法中明確規定的宅基地使用權的權能包括了占有和使用，而宅基地使用權是否享有收益這一核心權能在法律上并不明確，在學術界也存在爭議，筆者認為，我國目前宅基地的收益功能并未充分發揮，宅基地使用權流轉并未真正進入市場，其收益權能并未得到實質的體現。

 

第四，權利存續的期限無明確限制。根據法律規定，我國農村土地承包經營權、其他集體建設用地使用權等都有一定的期限限制。但是，在現行有關農村土地規范體制下，宅基地基本上也屬于農民的“份地”，即只要是某個村的村民，且有居住需要，那么就可以長期使用下去；而且在觀念上，農民也一下把宅基地作為自己的財產看待。宅基地使用權設立之目的是為農村提供其基本的生存保障的權利（居住），因此，并沒有規定明確的期限。但是這也并不意味著宅基地使用權可以永久存續，其作為一種他物權，若長久存續，便會與所有權發生矛盾。

 

二、宅基地使用權制度的缺陷及其現實困境

 

目前我國尚未制定調整宅基地流轉的專項法規，有關宅基地使用權流轉的法律制度散見于物權法、民法通則、土地管理法等法律法規及相關政策中，缺乏統一性。立法數量少且效力層次低，在實踐中大部分僅僅靠各級政府以及相關部門的政策性文件來予以調整，缺乏系統性。現有法律對宅基地使用權的流轉條件、范圍、期限、收益分配及流轉后土地產權關系的調整等方面，均未明確規定，這制約了權利雙方的權利確認，潛在的房產和宅基地使用權私下、變相的轉讓、交易大量存在，宅基地使用權流轉秩序混亂。主要表現在以下方面。

 

第一，宅基地使用權的流轉被限制，隱形交易引發的產權糾紛多。發達地區的宅基地和房屋流轉已經十分普遍，但我國農村集體建設用地包括宅基地的市場流轉面臨體制性制約。土地管理法對宅基地使用權的流轉作了限制性規定。但是出于經濟利益的驅動，農民與城市居民互補的需求以及農村自然景觀及生態吸引力，宅基地以買賣、出租、抵押等形式流轉已廣泛存在，形成了以自發流轉為特征的宅基地隱性市場。宅基地的隱形交易給土地可能性管理造成了很大的障礙，加劇了土地可能性混亂和產權糾紛，增加了法院的工作壓力，繼而影響了農村的安定。

 

第二，現有法律法規不完善，而且相互之間存在矛盾沖突，導致社會對司法公正的爭議。而現有宅基地使用權流轉法律規定之間還存在著以下沖突：禁止宅基地使用權走出本集體經濟組織范圍轉移與未限制宅基地上的房產轉讓范圍間的沖突；農民房屋抵押制度與宅基地抵押制度間的矛盾；地隨房走與一戶一宅使用制度間的矛盾。法律法規間的矛盾導致宅基地使用權交易雙方的權利均無法得到保護。

 

第三，宅基地使用權流轉機制不完善，規劃滯后、行政監管不力，政策性問題突出。由于我國不完全的市場機制，傳統的計劃手段仍舊在宅基地流轉中起主導作用，流轉機制的建設落后于市場經濟的發展。鄉鎮土地利用總體規劃和村鎮規劃是嚴格控制宅基地標準、合理劃定功能區的前提，是管理宅基地的基礎。但部分省區市宅基地的規劃沒有落實到具體的點和面上，缺乏城鎮建設規劃、村莊布局規劃和性詳細規劃。此外，宅基地價格評估機制不健全、登記制度不完善，制約了宅基地使用權流轉；政府對交易行為的有效監管也相對薄弱，使得宅基地使用權流轉難以真正規范運作。

 

三、完善宅基地使用權流轉制度的建議

 

基于我國宅基地使用權流轉制度存在的弊端以及實踐中存在的問題，筆者對完善宅基地使用權流轉制度提出如下幾點建議。

 

第一，加大立法力度，明確宅基地使用權的物權性及可流轉性。完善宅基地管理的立法主要分兩方面：一是完善宅基地使用權的立法體系。當前宅基地立法滯后，法律效力低，法律政策間矛盾多，只有從多個角度、全方位地規定宅基地使用權，形成相關體系，才能使宅基地使用權有法可依。如立法機關可制定一部專門的宅基地使用權法，其中詳細規定宅基地使用權的概念、內容、取得方式、行使限制、流轉、消滅、法律責任及其他法律應當規定的條款；又或者在總結各地改革立法經驗的基礎上由國務院先行制定和出臺宅基地管理條例，明確宅基地產權、宅基地流轉、收益分配及宅基地登記管理等制度。二是應當明確界定宅基地使用權的法律性質，包括生存保障性、物權性和可轉讓性。

 

第二，建立規范有序的宅基地使用權流轉市場體系。首先應當從立法和政策上承認宅基地使用權流轉的合法性，并明確宅基地使用權流轉的形式。但是可以預見，宅基地流轉將加大對耕地保護的壓力，因此流轉必須考慮土地利用總體規劃和村鎮建設規劃，對農用地轉為建設用地進行嚴格控制；加大對流轉環節的稅收監管，規范并開征不動產流轉稅，促進宅基地在保護耕地的前提下，按規劃、有計劃合理流轉。同時為防止濫用宅基地使用權的流轉牟取不法利益，應對流轉做必要的限制：堅持“一戶一宅”的原則，禁止已經轉讓了宅基地使用權的農民再申請新的宅基地；堅持用途管制原則，禁止受讓人擅自改變宅基地的用途，謹防利用宅基地進行以怨報德房地產村開發在內的商業投機活動；在擴大受讓人的范圍、允許城鎮居民在農村購買住宅的同時，應當規定居民在農村購買住宅面積的最高限額，并開征房產稅、土地保有稅等，調節農村土地資源的合理分配，避免土地資源的浪費，提高土地資源的利用效率。其次，宅基地流轉作為微觀經濟行為，市場調節是實現土地資源優化配置的主要方式。因此必須建立宅基地市場，以協調大量潛在宅基地的供需，完善社會主義市場體系。再次，應建立合理的宅基地流轉收益分配機制。宅基地使用權流轉的收益分配涉及政府、集體土地所有者、使用者三者的利益關系，必須正確處理。宅基地使用權初次流轉中的流轉收益應歸集體土地所有者，再次流轉的收益應歸宅基地使用權人，國家以不動產稅、土地保有稅及流轉稅等稅收形式分享收益。

 

第三，對失地農民提供必要保障。宅基地使用權流轉的市場化必然要涉及少數沒有生活來源的失地農民的住房保障問題。筆者建議規定集體所有的宅基地分配資金之中預留一部分，專門用來對極少數失地集體成員的基本住房以及生活保障。集體資金分配權應交由村民大會決定，產生的集體增值收益應該盡可能先確保低收入農民生活保障，再用于集體福利方面。失地農民的必要保障應根據各個地區集體經濟和發展程度而規定，對于土地價值不高的落后地區，國家和各省可以根據實際情況，通過財政轉移或者其他措施加強農村住宅保障體系建設，也可以仿效城市的經濟適用房制度、廉租房制度，在培育農村宅基地流轉市場的同時有步驟地建立農村住宅保障體系。資金來源可以以宅基地分配收益為主。

 

宅基地使用權是我國特有的一種用益物權形式，其在本質上仍然是物權的一種，但其在現行制度下卻不具有實質的收益、處分權能。此外，現行宅基地使用權制度存在種種弊端與缺陷，急需完善。對此，筆者從立法、市場、保障等三個方面對宅基地使用權流轉制度改革提出建議，以期對我國宅基地使用權流轉制度的完善有所裨益。