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近年來，農村土地承包糾紛呈易發多發態勢，而且由于糾紛不能得到及時有效化解導致農民土地上農作物財產權甚至農民人身權等權益受到侵犯的情形大量存在，由此引發的信訪、群體性事件也較多，引起了社會各界的高度關注。這不僅嚴重影響了農村的和諧穩定，也嚴重影響了經濟社會的發展。為全面掌握全區農村土地承包糾紛的狀況，尋求解決此類糾紛的途徑和措施，筆者對亭湖區農村土地承包糾紛情況進行了專題調研，通過搜集整理相關案件審理情況、赴基層走訪調查等方式，認真分析了此類糾紛的特點、成因，并提出對策建議。現將調研情況報告如下：

一、亭湖區農村土地承包糾紛案件基本情況

2011年至2014年，亭湖法院審理的全區農村土地承包糾紛案件的基本情況如下：

1、案件受理情況。共受理農村土地承包糾紛案件171件。其中2011年受理14件，2012年受理56件，2013年受理51件，2014年受理50件。案件類型主要分為兩類：一類是土地承包經營權糾紛，共受理160件，占農村土地承包糾紛案件總數的93.5%。其中2011年受理9件，2012年受理54件，2013年受理47件，2014受理50件。在土地承包經營權糾紛中，土地承包經營權確認糾紛[1]為49件，2011年至2014年分別受理8件，13件，23件，5件；承包地征收補償費用分配糾紛為4件，2011年至2014年分別受理1件，3件，0件，0件。另一類是農村土地承包合同糾紛，共受理11件，占農村土地承包糾紛案件總數的6.5%。其中，2011年受理2件，2012年受理2件，2013年受理3件，2014年受理4件。

2、訴訟主體情況。

從統計情況來看，農村土地承包糾紛主體主要分為兩種情形：一種情形是雙方當事人均為公民。此類案件數為122件，占糾紛總數的71.35%，占比較大；另一種情形是當事人一方為公民，另一方為村委會。此類案件數為47件，占糾紛總數僅27.49%。

3、案件處理情況。

目前，受理的農村土地承包糾紛案件已結168件，其中調解撤訴數為121件，調撤率為72.02%；判決數為47件，判決率為27.98%；上訴案件數為17件，上訴率達36.17%；發改案件數為1件，發改率達2.13%。與其他民事案件相比，農村土地糾紛案件調撤率較低，而上訴率、發改率顯著較高。

二、當前農村土地承包糾紛主要特點

從法院審理情況以及走訪調查的情況來看，當前亭湖區農村土地承包糾紛主要呈現以下幾個特點：

1、糾紛范圍具有廣泛性。以往，農村土地承包糾紛多為土地承包經營權確認糾紛、因侵害農村土地承包經營權發生的糾紛等。隨著工業化、城市化的迅猛發展，農村人口流動頻繁，不可再生的土地資源增值效應變得更加突出，新類型的糾紛與沖突不斷出現，如土地承包經營權流轉合同訂立、履行過程中發生的糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛、外嫁、進城、喪偶等戶籍變動引發的糾紛等，使農村土地承包糾紛的范圍更加廣泛。在調查中還發現，農村土地承包糾紛的主體除村委會、村民外，不少糾紛還涉及鄉(鎮)政府、土地征用的相關單位、農業專業合作社等，呈現主體多樣化的趨勢[1]。

2、糾紛矛盾具有激烈性。農村土地承包糾紛由于涉及農民”命根子”利益,一旦形成糾紛,當事人之間對立情緒大,互不相讓。如得不到及時、有效地處理,很容易引發其他糾紛、信訪甚至突發事件。一是民事糾紛，主要是財產損害、人身損害類侵權糾紛。當事人之間因爭搶土地，搶種搶收，導致毀壞莊稼，甚至打架斗毆，引發財產、人身損害糾紛。此類財產損害賠償和人身損害賠償糾紛訴訟約占人民法庭受理的這兩類案件的20%左右。二是刑事糾紛。在爭地過程中,一些當事人不能控制自己的情緒,做出故意傷害、破壞生產經營等極端行為,構成刑事犯罪,其中以故意傷害(輕傷害)罪居多。

3、糾紛規模具有群體性。農村土地承包糾紛大多涉及人員多，群體性特征明顯。不少糾紛雖尚未進入訴訟程序，但許多農戶對正在審理的案件處于等待和觀望中，一旦正在審理的案件有了結果，大量相同情形的案件蜂擁而至，很快都進入訴訟程序。此外，實踐中，鄉(鎮)政府侵犯農民承包經營權、村委會違背民意暗中向外發包土地、土地征用過程中強征強拆或補償款不到位等，因涉及較多人的切身利益，一般為大多數村民所關心，極易引發群體性糾紛。

4、糾紛處理具有復雜性。全區農村土地承包糾紛中，大量糾紛系通過村組協調、訴前調解等途徑處理，協商、調解不成的才進入訴訟程序。由于農村土地承包糾紛涉及的一些問題，有歷史原因、鄉土習慣，相關政策與法律規定存在一定沖突，法律與法律之間也未能完全銜接，導致法院在處理此類案件過程中陷入”認定事實難，適用法律難，化解矛盾難，服判息訴難，強制執行難”的”五難”境地，案件處理結果呈現”調撤率低，判決率高，上訴率高、發改率高”的”一低三高”局面。

三、農村土地承包糾紛多發的主要原因探析

1、農民對土地的依賴是引發糾紛的自然原因。我國是傳統的農業大國，土地的總體供應充足與個體分攤的稀少是一對長期、深刻的矛盾。特別是東部農村的土地由于受到工業化進程加劇的影響，實際可耕地面積正在日益減少，而城鄉二元化的體制尚未打破，農民對土地的依賴性仍十分強烈。土地二輪承包結束后，一方面是土地承包三十年不變，”增人不增地，減人不減地”，而另一方面是婚育生娶、生老病死等人口變化，部分人群人多地少、占地不均衡的問題突出，這些為土地糾紛的產生埋下了隱患。

2、利益驅動是引發糾紛的根本原因。一方面，農業政策調整使種地有利可圖。2005年12月，十屆全國人大常委會第十九次會議通過了關于廢止農業稅條例的決定，隨后國家又采取具體的農業補貼政策和措施，種地收益明顯增加。之前因種地收入低、稅費重，不規范的將土地流轉、將土地交給親朋耕種、”以租代征”、將承包田硬性交還村組甚至將土地閑置、撂荒的農民現在又反悔，紛紛想要回土地；另一方面，隨著城市化與工業化對土地需求的快速增長，城郊土地征收補償給農民帶來巨額受益，在補償款的利益驅動下，所征地范圍內曾有互換、代耕等土地流轉形式的農戶，紛紛欲收回土地，然而現在的經營者又不愿放棄，逐漸演化成大量的土地承包糾紛。如：青墩鎮修建高速公路征地時，不少農民得到了二、三十萬元的巨額補償收益，聽說還將繼續征地，當地農民土地觀念極強，要求返還承包地的糾紛案件也較多。

3、基層土地管理不規范是引發糾紛的普遍原因。在調查中發現，基層土地管理工作不規范現象普遍存在，主要表現在：（1）土地承包經營權證書、檔案管理混亂。土地承包經營權證發放時工作不嚴謹、細致，出現了一地雙證、錯填、漏填證件、地畝四至不全、記載的四至、面積與實際情況不符等情形，不少農戶至今尚未領到經營權證書。對土地承包經營權證書中內容記載錯誤的，未能及時進行變更；對終止承包合同、收回發包耕地的，未能及時辦理相關手續并收回、注銷經營權證書。有的村土地承包檔案保管不當甚至丟失，導致相關內容無法核查。這些均導致土地承包經營權利不清晰、不明確，為糾紛發生埋下隱患。（2）土地流轉手續不完善，程序不規范。主要表現為自行流轉多,報批準、報備案的少,申請變更登記的更少;口頭協議多,書面協議少;約定不明的多,約定明確的少;書面協議內容不規范的多,規范的少等，而鎮、村對土地承包經營權流轉行為的管理普遍不夠到位，未能提供示范性合同文本，也未能及時進行登記、備案、監管。一旦發生糾紛，農戶之間各執一詞，土地流轉的性質、合同權利義務的內容認定缺乏有力的證據，處理難度較大。　　

4、法律和政策的銜接不協調是引發糾紛的制度原因。我國對農業土地承包糾紛的解決，走過了主要依靠政策調整到以政策調整為主、法律調整為補充，到政策調整與法律調整并重再到目前主要依靠法律調整的歷程。多年來農村土地政策不太穩定，幾經變化，缺乏穩定性和連續性，而《農村土地承包法》立法滯后，與現有政策并不完全銜接，導致諸多問題。如：《土地承包法》第三十七條第三款規定：承包經營耕地的單位或者個人連續二年棄耕、拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地。但2005年9月1日起實行的《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第六條[2]對該問題作了不同的規定，承包方請求返還承包地的，應予支持。兩者規定存在不一致。發生糾紛后，撿拾土地的這部分農民，甚至當時重新安排種植的村組還根據《土地承包法》的規定堅持認為不應返還承包地。再如，以前對”集體”這一概念的理解曾包括村小組，現行法律對于承包地所有權的歸屬規定為集體所有，該”集體”是指村集體，還是村小組，模糊不清，發生土地征收涉及補償收益時就容易引發誰是受益方的爭議。這些問題的存在給法院協調、化解矛盾以及服判息訴工作帶來困難。

5、矛盾解決機制不暢是糾紛涌入法院的社會原因。社會轉型期使人情社會逐漸走向理性社會，人的組織認同感、歸屬感逐漸淡化，基層組織的凝聚力、社會控制力明顯弱化。在調查中發現，對一些歷史原因存在爭議的土地糾紛，村集體采取回避的態度，使得問題長期得不到解決，導致矛盾激化或進一步擴大；一些原本爭議不大的農村土地承包糾紛，因沒有及時處理妥當而矛盾加深、影響加劇；還有許多糾紛雖經集體經濟組織協調處理，表面上平息了紛爭，但未從根本上予以解決，隨時可能釀成新的糾紛。此外，《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》已經于2010年1月1日施行，但我區農村土地承包仲裁委員會前不久才剛設立，仲裁工作尚未能正常開展，實效也尚未顯現。訴訟外調解、仲裁機制的不暢，導致大量農村土地承包糾紛涌入法院。

四、預防和化解農村土地承包糾紛的路徑探索

（一）進一步規范農村土地承包關系，從源頭上消除隱患。

1、完善承包經營權登記，明確土地權屬。目前，我區新興鎮三里村作為全市唯一試點，已經按照中央意見[3]開展土地承包經營權登記、換證工作，而其他地區尚未開展。針對當前土地承包經營權登記工作不徹底、不到位的普遍情況，建議區農村工作辦：（1）制定切實可行方案，抓好延包掃尾，加快全區土地確權發證工作；（2）對已完成延包工作的村，依照《土地管理法》和《農村土地承包法》的規定，對土地進行權屬清查，進一步查清承包地塊面積、四至和空間位置等情況，對權屬不明或錯證、漏證的依法確權，避免權屬爭議；（3）建立健全土地承包經營權登記簿，充實完善承包地塊的面積、四至、地類和空間位置等信息，并逐步實現信息化管理；（4）適時開展土地承包經營權變更、注銷工作。對征用、進城落戶、分戶、結婚、死亡、轉讓、互換等引起土地承包經營權發生變動或者滅失的，依法辦理變更、注銷登記，并記載于土地承包經營權登記簿。從而進一步明確土地權屬，消除糾紛隱患。

2、完善管理機構，規范土地流轉行為。充分發揮在各鎮建立的農村土地流轉服務中心的作用，要在區農辦的指導、協調、監管和引導下，積極履行農村土地流轉管理職能，包括收集、上報和發布各村土地流轉信息，建立流轉信息平臺，指導簽訂流轉合同，辦理流轉合同鑒證，監督流轉合同履行，調解流轉合同糾紛，管理土地流轉檔案，接受村、組、農戶委托代理流轉土地使用權等，進一步促進土地流轉行為的規范化和高效化。

3、加強培訓與宣傳，提高群眾及基層管理人員素質。首先，區農辦與區法院要積極向全區農戶宣傳《農村土地承包法》和相關法律政策的精神、內容，做到宣傳到村、到戶、到人，使廣大農戶懂法、守法、護法，自覺規范土地承包經營行為，用法律維護自身利益；其次，區農辦要加強對鄉、村兩級負責土地承包管理工作干部的業務培訓，使其深刻理解土地承包法律法規及相關政策，真正掌握不同情形矛盾糾紛的處理方法，做到依法管理，依法調處，使農戶認同基層組織工作，認可基層組織處理結果；最后，區農辦要特別加強對村級土地管理員的業務指導，使其切實做好土地承包檔案管理工作，并注意收集掌握、分析研判、及時上報本村二輪土地承包和流轉動態，為處理農村土地承包糾紛提供第一手資料與信息。

（二）進一步健全土地承包糾紛化解機制，提高矛盾化解實效。

1、把握調處原則，妥善化解糾紛。各鄉鎮、村委要建立健全農村土地承包糾紛調解組織，并在人力、物力和時間三個方面給予保證，為調解工作開展創造有利條件。調解組織要充分發揮貼近基層、依靠基層的優勢，本著有利于調動農民生產積極性、有利于農村經濟結構調整、有利于農業規模經營、有利于農村大局穩定的原則，從實際出發，多做化解工作，特別是對于矛盾尚未激化、法律法規和政策規定模糊的糾紛，要根據法律和政策基本精神，多做釋法析理工作，耐心疏導，妥善化解矛盾，提高調解實效。

2、全面推行仲裁，提高仲裁實效。與協商、調解、訴訟等途徑相比，采用仲裁方式解決農村土地承包糾紛具有成本低、效率高、效果好等諸多優越性，也符合當前全區的實際情況。建議區農辦抓好對《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的學習和宣傳，全力保障仲裁機構必要的工作經費、工作場所和工作條件，并對仲裁員實行定編定崗，加強業務培訓，使仲裁工作全面落到實處。對訴至仲裁機構的糾紛，要以穩定承包關系為根本，以法律法規和政策依據為準繩，以維護土地承包當事人合法權益為核心，以穩妥調處土地糾紛為重點，公平、公正、實事求是，依法裁決。

3、強化溝通協作，形成工作合力。積極開展訴調對接，在尊重當事人程序選擇權的同時，要積極倡導訴前調解，并及時與鄉鎮、村組聯系，加大委托調解和邀請調解力度，全力提高訴前調解實效，同時法院要加大對基層組織調解、仲裁調解的業務指導力度，對其通過調解達成的協議，依法、及時確認其效力。此外，要依托”和諧共建”平臺，加強信息共享和矛盾糾紛共同排查、化解工作，對于一些重大、復雜的土地承包糾紛，應及時向轄區黨委政府匯報，通過組織法院、農辦、當地農業主管部門等相關單位召開聯席會、協調會的方式，專題研究糾紛的化解對策，形成糾紛化解的合力。

（三）進一步加強法律問題研究，妥善處理農村土地糾紛。

1、明確糾紛處理的基本思路。對于農村土地承包經營權糾紛，應采用物權保護為主、以債權保護為輔的保護方法。對棄耕、撂荒的原承包地，本人不愿耕種的，可以依法進行流轉，但其承包經營權仍受法律保護，除非本人提出書面申請，自愿放棄承包權，否則，任何組織和個人均不得剝奪或限制其承包權。同時，在對農村土地承包糾紛案件的處理過程中，不能片面強調對土地承包經營權的保護而忽視對實際耕種者合法權益的保護，也不能脫離農村土地承包糾紛的實際情況而機械地運用證據規則去適用法律，要實事求是，公平公正。

2、明確糾紛處理的一般方式。（1）對返還承包地請求的處理。對已經收回或調整承包地的，按照對土地承包經營權的物權性保護原則，原則上應立即返還。不能立即返還的，要依照有關規定，區分不同情況情形妥善處理：如果原承包地已被集體經濟組織發包給本組織其他成員，在確認原承包農戶承包經營權的前提下，由集體經濟組織組織原承包農戶和現耕種人直接協商，如原承包農戶同意繼續流轉的，流轉受益必須全部歸原承包人，或者在協商一致的前提下，重新修訂合同，限期歸還承包地。如暫時不能返還的，由集體經濟組織在機動地中予以解決，沒有機動地的，經原承包農戶同意后由集體經濟組織負責給予經濟補償，并保障其基本生活來源。（2）對”搶種”侵權問題的處理。”搶種”行為系法律上的侵權行為，應當在生效判決后，立即停止侵權、恢復原狀，造成損失的還要賠償損失。但是這種”搶種”行為往往是事出有因，在已過播種期后，如果讓受侵害者進行收獲不但在當前農民的意識中不能接受，顯然會激化不可預測的矛盾；如果將種植物予以鏟除導致的又是社會財富的減失。所以我們認為由搶種者收獲，具有承包權的承包方得到賠償具有現實可行性，如此處理也未違背現行法律的規定。另外，在賠償數額上不宜高于侵占土地的純收益，這樣便于判決的實際履行。具體可按如下處理意見：① 對于未過播種期的”搶種”者，應令其停止侵害，恢復原狀，一般不宜再就侵權問題做出賠償；②已過播種期的，由侵權者收獲，但做出賠償，賠償數額在土地純收益以下合理確定。（3）以其他方式承包的合同的效力認定問題。我國法律對重要承包事項都規定了民主議定原則，其法理依據是土地的經營管理者必須依照所有權人的集體意愿行事。如果發包方違反上述強制性規定，越權發包，人民法院應當認定該承包合同無效，并根據當事人的過錯，確定其應承擔的相應責任。根據《最高法院關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》第2條、第25條的規定，承包合同簽訂滿一年，或雖未滿一年，但承包人已實際做了大量的投入的情況下，人民法院不因發包方違反法律規定的民主議定原則越權發包而確認該承包合同無效，但可對該承包合同的有關內容進行適當調整。據此，原則上，只要合同形式合法應確定合同的效力，特別是作為發包方的村委會主張合同無效的一般不予支持。多數村民因違反民主議定原則主張村委會與他人簽訂的合同無效的，如承包方種植1年以上的，原則上不予支持；承包方種植不足1年的，原則上認定合同無效；投入不大的可予以適當補償；有大量投入的，主要針對承包費，必要時針對承包期限作出調整。確認合同效力后，如發包方主張增加承包費的，可視情增加。合同本身存在不明確之處，如合同條款不全、原村委會成員以個人名義出具答復意見等，此情形下，做出不利于合同繼續履行的解釋。民主議定原則只適用于確權承包，而不適用于土地流轉。需要強調的是，確權承包不同于土地流轉，如果村委會將已確權土地轉包給本集體經濟組織以外的單位或個人的，不得以違反民主議定原則為由認定轉包合同無效。

3、進一步完善相關法律。在依法處理糾紛之外，對土地承包經營相關法律仍需進一步修改完善。（1）完善《土地承包法》相關規定，使法律規定文字更加嚴謹，法律與政策、法律與法律之間能夠互相協調統一。對《土地承包法》第二十六條第三款[4]，筆者建議修改為：承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方應當收回。第三十七條第三款，筆者建議修改為：承包經營耕地的單位或者個人連續二年棄耕、拋荒的，原發包單位可以安排他人代為耕種，原承包人明確表示不再承包經營的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地。（2）完善《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》相關規定，明確不服仲裁提起訴訟的性質與處理方式。對《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第四十八條，筆者認為可參照不服勞動仲裁提起訴訟相關法律規定的內容，修改為：”當事人不服仲裁裁決的，就該農村土地承包經營糾紛可以自收到裁決書之日起三十日內向爭議所在地基層人民法院起訴；當事人不服仲裁裁決，認為裁決程序違法或仲裁委員會越權裁決，要求撤銷仲裁裁決的，可自收到裁決書之日起三十日內向農村土地承包經營糾紛仲裁委員會所在地的中級人民法院申請撤銷裁決。當事人向人民法院起訴，仲裁裁決不發生法律效力。逾期不起訴的，裁決書即發生法律效力。”同時，以司法解釋的形式規定：”農村土地承包經營糾紛當事人不服仲裁裁決向人民法院起訴的，案件屬于民事訴訟，不屬于行政訴訟。人民法院審理時，應以爭議雙方為訴訟當事人，不應把農村土地承包經營糾紛仲裁委員會列為被告或第三人。”以保障當事人不服仲裁裁決的訴訟救濟權利。

[1] 由于不少農村土地承包糾紛尚未進入訴訟審理程序，故前文所作統計的案件主體未明顯呈現這一特點。

[2] 《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第六條規定：”因發包方違法收回、調整承包地，或者因發包方收回承包方棄耕、撂荒的承包地產生的糾紛，按照下列情形，分別處理：（一）發包方未將承包地另行發包，承包方請求返還承包地的，應予支持；（二）發包方已將承包地另行發包給第三人，承包方以發包方和第三人為共同被告，請求確認其所簽訂的承包合同無效、返還承包地并賠償損失的，應予支持。但屬于承包方棄耕、撂荒情形的，對其賠償損失的訴訟請求，不予支持。”

[3] 農經發【2011】2號《關于開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》。

[4] 《中華人民共和國農村土地承包法》第二十六條第三款規定：”承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”

[1]根據最高人民法院《民事案件案由規定》，”土地承包經營權確認糾紛”、”承包地征收補償費用分配糾紛”為第三級案由”土地承包經營權”項下的第四級案由，故此處將二者案件受理數亦作了統計。