1引言

 

公益訴訟隨著一些直接關系國家利益和社會公共利益的案例的出現和引起的廣泛社會關注，近年來逐漸成為一個司法熱點話題。遺憾的是，在我國，公益訴訟在立法和司法方面與許多國家相比嚴重滯后，使法律對一些損害國家利益和社會公共利益的行為“鞭長莫及”，放縱和滋長了一些違背公益的違法行為，司法功能未能得到有效發揮。當前，加強公益訴訟制度研究，盡快從立法和司法上建立、完善行政公益訴訟制度，依法維護國家利益和社會公共利益已成當務之急[1]。         

 

2行政公益訴訟概述

 

隨著民眾法治意識不斷增強，政府在面對公共利益問題時是否依法行政日益受到社會各界廣泛關注。正如一句古老的英國法諺所言：“正義不僅應當得到實現，而且應當以人們能夠看得見的方式加以實現” [2]。現行公共利益保護機制中缺乏訴訟救濟機制，僅僅依靠行政機關對其自身的違法行政行為進行監督糾察顯然力度不夠。正如有學者指出：“與社會沖突及其危害程度的多樣性相適應，生了轉變，即對行政相對人利益的保護，以及對行政機關依法行使職權的監督和制約，而這一轉變的顯著特征之一便是各國行政公益訴訟制度的建立和完善。

 

2.1 行政公益訴訟的概念

 

公民行政公益訴訟是指當行政主體的違法行為或不作為對公共利益、社會利益、社會公共利益、國家利益、社會整體利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關系的公民為公共利益向法院提起行政訴訟的制度。

 

行政公益訴訟的關鍵在于“公益“二字，對于公益概念的界定不僅涉及到行政公益訴訟案件的范圍，而且決定著行政訴訟制度的價值定位，一直影響到整個訴訟結構的構建，因此是行政公益訴訟的核心內容[3]。

 

首先，公益是由法律確認和保障的一種正當的、合法的權益。法律上承認公共利益，是各國的通例，最為典型的是對集會游行的法律控制，各國法律都禁止可能危害公共秩序的游行。我國現行憲法的核心內容也體現了維護公共利益的精神。而法律上既然確認了公益的存在，在涉及重大社會公益的社會活動中，就需要有代表公益的主體維護公益。行政機關作為國家和社會的管理者，在行政所涉足的領域，通常作為公益的代表，但是，在非法行政損害公益的情況下，僅僅依靠行政機關自覺糾正錯誤是不夠的。因此，法律上應在行政權影響公益時，設定一個代表公益，發動公益訴訟的訴訟主體，而在此方面的規定恰恰是我國現行法律的一大盲區。其次，公益所代表的主體具有不特定性和普遍性。公益是人們普遍具有的，是一般主體的利益而非個別主體的利益，具有法律化的主體普遍性。它是一個國家或社會中，全體公民整體利益的體現，屬于全體公民享有的利益，因此每個公民都是權利主體之一。再次，公益的范圍在法律規定上表現為國家公共利益，社會公共利益，公眾或群體公共利益，公平競爭的公共秩序等。這幾種利益之間存在交叉，并可能同時受到一個違法行政行為的侵犯。

 

目前在我國現行行政訴訟制度之下，特定的當時人或由當事人中的一人或數人作為代表可以通過行政自訴的途徑維護其利益不受侵害。但這一基于“訴訟利益”理論的傳統訴訟制度，沒有為公益的侵犯提供任何救濟途徑，在立法上不承認公益訴訟的類型，否定了行政公訴存在的可能性，成為我國行政訴訟的一個重大制度缺陷[4]。在對行政公益訴訟訴的探索和制度構建過程中，對西方國家先進經驗的借鑒意義使不能忽視的。

 

2.2 行政公益訴訟的外國考察

 

行政公益訴訟作為一新型訴訟形式，在西方法治國家已發展的相當成熟，只是各國理論界和實務界對之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護私權之訴等等，但內涵大體相當。通過對海外各發達法治國家行政公益訴訟制度的考察和比較，可以為我國建立這一制度提供先進經驗，并同時證明在我國建立行政公益訴訟的可行性[5]。

 

2.2.1英國

 

行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護私權之訴”，指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟。按照英國法律規定，檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權，為公共利益而主動請求對行政行為進行司法審查。但在實踐中，檢察總長卻是只應請求人的請求而動。而且，檢察總長一旦賦予請求人必要的起訴資格后，對公共利益就不再表現進一步的關注，實際上也就是退出了訴訟，而讓案件像其他普通私人訴訟一樣進行下去。在此過程中，檢察總長只是把他的名字出借給請求人而已。

 

但英國這一訴訟制度的不足是：檢察總長是否出借它的名字完全由他自己自由判斷。上議院的判例已經設定，如果檢察總長拒絕同意請求人，法院便不能對他行使自由裁量權提出質疑，也不能容許私人單純以公眾的一員的身份，既以自己的名義起訴。而檢察總長判斷時到底遵循什么規則卻不得而知。

 

2.2.2美國

 

“行政公益訴訟”是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家，并不將該類訴訟與其他普通訴訟相區別[6]。也即，在美國所謂“行政公益訴訟”與其他普通訴訟一樣受相同的法律調整，適用相同的訴訟程序。

 

美國《聯邦行政程序法》第702條規定：“因行政行為而致使其法定權利受到不法侵害的人，或受到有關法律規定之行政行為的不利影響或損害，均有權訴諸司法審查”。在美國的司法實踐中，原告的資格經歷了一個從“法定損害標準”到“雙重損害標準”，最后到現在的“事實不利影響標準”的演變。即相對人只要其利益受到了所指控的行政行為的不利影響，他就具有了原告資格，而不管這種利益是否有特定法律的直接規定，也不管這種利益是人身利益、經濟利益還是其他如審美的、娛樂的、環境的利益等。正如美國最高法院法官布盧南所說“如果原告證明他請求審查的行政行為在事實上對他造成了經濟或其他損害，那他就有了原告資格。”可見在美國，公民具有廣泛的訴的利益。

 

2.2.3法國

 

法國的行政訴訟可分為完全管轄之訴、越權之訴、解釋之訴和處罰之訴，其中越權之訴是法國最重要也是最具特色的訴訟制度，性質上屬于客觀訴訟.它是指當事人的利益由于行政機關的決定而受到侵害，請求行政法院審查該項決定的合法性并予以撤銷的救濟手段。該訴訟的基礎是為了糾正違法的行政行為，保障良好的社會秩序，公民提起越權之訴的條件是，必須與所起訴的行政決定有某種利益關系。這種利益包括物質和精神兩種，只要申訴人認為自己的利益受到行政行為的侵害就可提起，并不要求與申訴個人利益有直接利害關系。如果利益是集體的，或是公共利益時，其中的某一人可以提起，代表該利益的團體、組織也可提起。在實踐中各種團體的作用尤為廣泛和活躍，當他們的集體利益受到行政決定的直接影響時，一般以自己的名義提起越權之訴。另外，在法國越權之訴可以免去律師代理，事先無需繳納訴訟費用[7]。

 

2.2.4德國

 

設置公益代表人制度并由其參加訴訟，是德國行政公訴的一大特點。德國十分注意在行政訴訟中對公共利益的保護。因為德國學者認為，對于公共利益和私人利益不能用同一標準進行衡量。因此，為了保障公共利益，德國1960年頒布的《德國法院法》專門確立了公益代表人制度，即由聯邦最高檢察官作為聯邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權和變更權。作為公益代表人的檢察官在性質上屬于司法行政官，而且只受政府命令的約束。

 

2.2.5日本

 

在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。所謂民眾訴訟是指國民請求糾正國家或者公共團體不符合法律規定的行為，并以選舉人的資格或自己在法律上的利益無關的其他資格提起的訴訟。日本民眾訴訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一，只有在“法律上有規定時，限于法律規定者，才能夠提起”，可以準用抗告訴訟、當事人訴訟的程序。作為民眾訴訟的典型事例，有根據《公職選舉法》進行的選舉訴訟和《地方自治法》所規定的居民訴訟等[8]。日本行政法學者認為，民眾訴訟的目的并不是為了保護國民個人的利益，而是為了保護客觀上的法律秩序，使國民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構行使職權的行為，監督行政法規的正確適用。因此，它具有客觀訴訟的性質。日本實務中比較典型的民眾訴訟形式有：選舉無效訴訟、當選無效訴訟以及居民訴訟等。 

 

考察和比較外國的有關公益訴訟制度，對我國如何設置公益訴訟制度有很大啟示。筆者認為有以下幾點：一是對原告起訴資格不斷放寬。19世紀在英國如果一個人僅是成百或成千的受害者之一，他就沒有足夠的資格來向法院起訴，早期在美國當事人也只有在法定權利受到侵害時才有起訴資格，這些都是遵循法定權利標準和“直接利害關系”原則。隨著保護公益的需要愈加強烈，這一標準和原則受到了挑戰和拋棄，當事人的起訴資格趨向寬松。二是司法受案范圍的拓寬。國外公益訴訟的進展，注重將更多類型的案件納入司法審查范圍，而不局限于傳統的收案范圍。德國行政法院規定，除了違憲案件和聯邦法律明確授于其他法院管轄權的公法案件以外，行政法院受理一切公法案件。在美國，具有重大的政治、社會和經濟意義的爭議通常都會在美國法院提起訴訟并且通過民事訴訟程序得以最終解決。三是民眾的法治意識普遍提高。即當公共利益受到違法行為的侵犯時，普通民眾認為這是無法容忍的，不是采取“事不關己，高高掛起”的冷漠態度，而是將維護公益作為義不容辭、責無旁貸的公民義務，樂意采取訴訟行動為公益維權，熱情為社會作出貢獻。民眾法治意識的增強，帶來了全社會良好的法治氛圍，公共權力機關和社會團體也會注意到違法行為必將受到更廣泛的監督制約而慎重行事，從而推動了整個國家的法治進程[9]。

 

3我國的行政公益訴訟制度

 

3.1我國行政公益訴訟制度的現狀

 

在我國的立法史上，“公益訴訟”也可以追尋到其淵源。1949年12月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第三條規定，檢察機關“對于全國社會及勞動人民利益之有關民事及一切行政訴訟，均可代表國家公益參與之”。1951年《中央人民政府檢察署暫行組織條例》及《各級人民檢察署組織通則》第二條規定，檢察機關“代表國家公益參與有關社會和勞動人民利益有關重要民事案件及行政訴訟”。這說明檢察機關提起行政訴訟是有一定的法律基礎的。當前我國在公益訴訟尤其是行政公益訴訟的立法及司法沒有較大的進展，這種狀況無疑不利于社會主義法制建設的全面展開及依法治國方針的貫徹落實，更不利于我國社會主義市場經濟的長足進步和發展，尤其是在公民制觀念、權利觀念日漸深入人心的今天，如果怠于對社會公共利益的保護，必然會對我們整體社會的發展造成極其消極的影響。

 

3.2我國建立行政公益訴訟制度的必要性

 

在我國建立行政公益訴訟，不僅具有可行性，而且具有緊迫的現實必要性[10]。具體來說，主要體現在三個方面：

 

第一，保護環境公益的需要。環境公益主要包括各種自然環境利益、人文環境利益、教書環境利益、消費環境利益等[11]，

 

該類公益受到侵害的事件已屢見不鮮。如教育環境方面，據中央電視臺《今日說法》欄目2001年6月6日報道的嚴正學訴椒區文化局不履行職責案，某縣文化局批準位于某小學對面的下屬文化館開設娛樂場所，且貼出大量帶有色情內容影響少年兒童健康成長的廣告畫。該市居民閻正學先生，因看不慣這種明火執仗侵害未成年人合法權益的行為，要求文化局制止這種行為，遭到文化局的拒絕，遂于2000年12月12日向該縣法院提起行政訴訟。法院以閻正學的孩子并不在該小學讀書，利益沒有受到實際影響為由，駁回起訴。關于市場環境利益的案件更是層出不窮，有不服電信局縱容電信企業亂收費不作為的，也有不服鐵路主管部門、民航主管部門違法提高票價的等。這些爭議有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結果幾乎都是“無果而終”。其根本原因在于，我們沒有可靠的公益訴訟制度。

 

第二，保護資源公共利益的需要。我國建立社會主義市場經濟的一個重要目標是保持國民經濟持續、快速、健康發展。但是在發展過程中，各地發生了不少掠奪性開發、殺雞取卵式的開發行為，對水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。例如，1997年山東省黃河河務管理部門應東平縣斑鳩店鎮政府和六個村的要求，決定把開鑿于50年代的用于黃河汛期分洪的“小清河”淤平，以便增加耕地的數量。幾十年以來，周圍群眾引小清河里的水灌溉土地，發展漁業和多種經營，環境也得到極大改善，可謂受益無窮，對該河有十分深厚的感情。群眾多方尋求幫助，但苦于投訴無門。有關部門皆以該行為沒有直接侵害個人利益為由，不予受理。幾年過去了，該河已有70%以上的流域面積遭毀。如果有公益訴訟制度的存在，事關如此眾多人民重大利益的事情，必定不會陷入像今天這樣的被動局面[12]。

 

第三，保護公共設施等公共財產利益的需要。有些行政機關的首長出于追求政績的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政績工程”，而對年久失修的橋梁、道路、歷史文物不及時進行修繕維護，釀成一幕幕橋梁倒塌、道路廢棄、歷史文物毀滅的慘劇。某省一個鄉政府下令毀掉花費了幾代人心血和汗水才建成的、用于防風固沙的“三北防護林”，建設葡萄園，發展“高效農業”。要保護上述公共利益，沒有一套行之有效的健全的法律制度，是不現實的。為此，應盡快建立公益訴訟制度。

 

4構建我國行政公益訴訟制度的設想

 

通過考察和比較外國的有關公益訴訟制度，對于構筑我國的公益訴訟制度，我認為應遵循以下兩個基本原則。其一：立足本國國情和借鑒外國先進經驗相結合，以期與國際接軌并適應我國建立法治國家的要求。其二：立足當前現實與預見未來發展需要相結合。在上述兩原則的指導下，就有可能使我國的公益訴訟制度達到一個較為先進的水平，并能適應將來社會經濟的發展。 

 

具體如何建立我國的公益訴訟制度，結合以上分析，筆者認為應從以下幾個方面著手

 

4.1突破傳統的訴的理論

 

傳統理論認為，“無利益無訴權”，作為訴權要件的"訴的利益"是法院進行裁判的前提。所謂訴的利益，是指當事人所提起的訴中應具有的，法院對該訴訟請求作出判決的必要性和實效性。必要性是指法院有無必要通過判決來解決當事人之間的糾紛；實效性是指法院能否通過判決實際解決糾紛。即原告必須是與侵害后果有法律上的“直接利害關系”，否則就不享有起訴權，這樣的限制性規定使公眾接近公益訴訟、享受司法保護的機會十分微小，不利于建立完備的公益訴訟制度。 

 

在大量的公害性案件涌現之前，權益之糾紛主要發生于平等主體之間，按照傳統的“無利益無訴權”理論，是否具有訴的利益是容易識別的。而隨著新型糾紛（環境訴訟、公害訴訟、消費者訴訟等）的出現，由于侵害公共利益行政行為的根本特征是侵犯不特定多數的利益，往往無從將這些糾紛的事實納入現行法律所承認的權利體制或框架之中，其權利義務的內容及權利主體的外延也未必清楚。然而，事實上又必須對這些糾紛予以解決。對起訴者來說，他所受到的權益損害中的影響只是眾多人中的一小部分，可能微不足道，甚至從法律上講，沒有任何影響，純粹是為了公共利益，若依傳統的訴的利益的觀念和標準進行審查，可能會不承認其具有訴的利益。因此，基于增加國民接近法院或使用訴訟的機會或途徑，擴大訴訟手段解決紛爭和保護權益的功能，以及實現判決形成政策的機能，應當是盡量擴大訴的利益的范圍。在美國，由于以前狹義、嚴格的原告資格概念不能充分適用當今保護公共利益的需要，所以在司法實踐中逐步擺脫了法定權利損害標準，發展和確定了“事實不利”影響標準，即只要相對人的利益受到了行政行為的不利影響，其就具有了原告資格，而不論這種利益是否由特定法律直接規定。這樣，一般納稅人、管理決定直接涉及對象的競爭者、一般消費者、環境利益人都可以成為司法審查訴訟的原告。甚至任何人都可以提起司法審查。在美國的影響下，許多國家在原告資格方面不斷放寬。筆者雖不贊同無限制擴大原告資格的做法，但是，為最大限度的保護公益，要突破傳統的訴的利益理論，對“利害關系”作寬泛的理解，放棄“無利益無訴權”的傳統理論，只要出現糾紛或爭議，即可訴訟[13]。

 

4.2確立檢察院的原告資格

 

對由什么樣的無直接利害關系主體提起公益訴訟，理論上存在分歧意見，有的認為公益訴訟的原告只能是國家機關即檢察院，有的認為由檢察院進行公益公訴有違法理，更多的人主張不論國家機關，還是公民個人或其他組織均為公益訴訟的原告[1]。筆者雖然贊同突破傳統原告資格的做法，但仍然認為公益訴訟的原告只能是以國家機關即檢察院為益。具體的程序設計是有關組織、公民個人均有提起行政公益訴訟的啟動權，即有關組織、公民針對侵害公共利益的行政行為，不能直接向法院起訴，而只能向檢察院申請提起訴訟，由檢察院依法起訴或由檢察院直接主動提起訴訟。 

 

為什么不賦予普通公民行政公益訴訟的原告資格呢？這涉及到法律價值的衡量問題。在法律水平較高的情況下，普通公民享有起訴權，確實有利于在廣泛范圍內更高效率的保障公民權益，制約政府全力，而不必擔心引起濫訴。但在法律水平較差的情況下，則很可能出現濫訴，降低行政效率。我們不是美國，兩千多年的封建傳統，較低的經濟發展水平，整個法律體制的不完善，以及公民法律素質和意識的相對欠缺，決定我們不能照搬美國的制度，即使他們是先進的。急功近利，往往適得其反。正如英國行政法著名學者韋德所說：“它（行政公益訴訟）設定了控制這樣的情形的措施，在那種情形下，要不然的話，公眾中任何數量的成員都試圖提起無以協調的訴訟，結果會導致普遍的混亂，從根本上說，它是一種調控的集團訴訟，檢察總長愿意協調的所用人都能獲得”。因此，依我國現狀，為了訴訟經濟和防止濫訴，應將行政公益訴訟的起訴權交由具有專門知識的特定機關即檢察院。 

 

就檢察院的性質和地位而言，檢察機關最適合提起行政公益訴訟。檢察機關自誕生之日起，就以公益代表者的面目出現。勃瑞威爾大法官宣稱：無論何時被指控的違法行為影響到整個國家利益，涉及到憲法要求國家關心的事務，或涉及到國家有確保全體公民共同權利的義務，檢察總長都有權提起各種訴訟。法院認為，國會為了保護公共利益，可以授權檢察總長對行政機關的行為申請司法審查。所以在我國由檢察機關代表公益提起訴訟在理論上不應該成為問題。而且檢察機關享有的人力、財力和物力在實力上足可以和行政機關相抗衡。從經濟學的角度講，公益訴訟具有公共產品的特征，而由代表國家的檢察機關提供公共產品則要比私人更加有效，這是經濟學的基本要求。且通過行使公訴權追究有關違法行為，維護公益正是檢察機關的職責和特長。在我國，由于歷史原因的影響，檢察機關長期以來成為單一辦理刑事案件的刑事檢察院，而這正是行政公益訴訟在我國缺失的主要原因。 

 

在只有檢察機關享有公益訴訟起訴權的情況下，檢察機關如果不作為，如何啟動訴訟程序則是一個值得研究的問題。筆者認為，在某些情況下，應該允許公益性社會團體或自治性組織對行政機關侵害社會公益的行為提起訴訟。根據憲法規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，有權對一切違反法律的行為進行監督。從檢察院的實際功能也可看出，其主要職能是保護國家和公共利益。因此，檢察機關享有行政公訴的起訴權符合憲法規定。另一方面，現實生活中，某些社會團體的成員在社會上往往處于弱者的地位，如消費者，殘疾人等，他們的利益由于自身的弱勢而更多地依賴其所屬團體的維護。該類團體或組織的主要作用就是維護其成員利益，并且在工作過程中積累了大量經驗，因此可以達到更好的維護公益而又防止濫訴的目的。此外，行業協會對行政機關明顯損害該行業職業人員的利益的行為也可以直接向法院提起行政公訴。對于這一類主體，法律應作嚴格的規定。

 

4.3界定公益訴訟的受案范圍                                               

 

公益訴訟能否被法院受理，還要看是否屬于法院的受案范圍。 

 

公益訴訟的目的在于保護公共利益，從而與以維護私人利益為目的的私益訴訟區別開來。然而對于行政訴訟而言，公益性與私益性之間的界限只具有相對意義。因為至少從理論上講，行政權作為一種公權力，本身即為公共利益之體現，任何違法或不當的行政行為最終都會損害公共利益或影響公共利益的實現，在此意義上，行政訴訟都具有公益性。但盡管如此，行政公益訴訟受案范圍的確定仍應從維護公共利益的訴訟目的出發，即只能以行政行為侵犯公共利益為由提起行政訴訟。而關于公共利益的界定，在理論界沒有達成能夠得到普遍認同的結論。不過我們還是可以從公共利益的基本特征著手對此概念有個大致的把握：其一，利益主體的廣泛性。如果僅僅是某個或某一小部分人的利益，則一般不構成公共利益。其二，利益主體的不確定性和開放性。公共利益不能專為某些個人所特有或保留，并且利益主體的增加不會減少原有受益人的利益。按照以上特征，諸如國家利益、公共秩序、社會公德、社會資源等都應歸入公共利益的范疇。 

 

有的論者認為公益訴訟應當限于行政行為直接侵犯公共利益的案件[1]，筆者認為不然。行政公益訴訟中，公共利益的直接侵害主體可分為兩類：一類是行政主體，此種情況下行政主體的侵害行為一般表現為作為，也有不作為。如物價局非法提高某種商品物價的行為，直接侵害主體是物價局。另一類是非行政主體，包括自然人、法人和其他性質的組織。這里的行政主體是公益侵害行為的間接主體，其不法行政行為也表現為作為和不作為兩種形式，比如，某企業排放超標污水，當地環保局卻置之不理，以致大片農田受損，地下水變質，公益的直接侵害主體是污染企業，但該企業的侵害行為卻以環保局的非法批準行為或不履行監督職責為前提。環保局作為間接主體實施的行政行為對公共利益的侵害就是間接侵害。 

 

關于公益訴訟的受案范圍，西方國家一般是采取列舉排除式和概括肯定式相結合的方式進行規定，即通過立法判例確定不宜進行受理審查的行為，然后規定其余的所有行政行為均屬于法院的審查范圍。這樣就能夠比較全面的將行政行為納入司法審查范圍之內。我國的《行政訴訟法》規定的行政受案范圍較以前有所擴大，但仍然有限[14]。第11條對法院可受理的范圍進行了列舉，但正是這一條，恰恰構成了對受案范圍的限制。第2條的規定在很多情況下被理解為是行政訴訟法的適用范圍而非法院受案的依據。所以以《行政訴訟法》規定的受案范圍來界定公益訴訟的受案范圍是不適當的。這里關鍵是抽象行政行為。我國法律規定，對所有的抽象行政行為都不得提起訴訟，但事實是侵害公共利益更多的是抽象行政行為。因為抽象行政行為的性質決定了只要其一旦違反法律（憲法或法律）或正當程序，就將必然損害公共利益。但我國的立法者卻依據國情通過立法將該類行政行為排除在司法審查之外，而交由國家權力機關或上級行政機關對其進行審查或監督。這有其合理的一面，但隨著民主化和法治化趨勢的不斷加強，抽象行政行為終將會接受司法的制約而具有可訴性，這也是國際上訴訟制度發展的必然規律，并以為西方法治國家的訴訟制度演變的過程所證實。另外將抽象行政行為納入司法審查范圍之內也是公正與效益的要求。所以為有效制止政府行為侵害公共利益，必須將抽象行政行為納入到行政訴訟的受案范圍，否則公益訴訟必將面臨極大障礙，相當大一部分侵害公共利益的行政行為必然無法受到司法審查的監督。 

 

對于公益訴訟的法律設計，首先要修改《憲法》，在《憲法》中對公益訴訟做原則性規定，可以這樣說，公益訴訟的確立，將在制度層面上為憲政的確立打下堅實的基礎[15]。然后以憲法規定為指導，對公益訴訟作出全面系統的規定，構建我國的公益訴訟法律制度。 

 

5結語

 

由于社會和經濟的迅速發展，新科技的廣泛適用，生產規模的不斷擴大，經濟活動的涉及面越來越廣，社會的一體化進程日益加劇，因而涉及國家、社會公共利益的事物和領域越來越多，在這些活動中，或者沒有直接的受害人，或者當事人由于各種原因不能很好地履行職責，致使國家、社會公共利益不能切實得到保護。此時，借鑒西方國家的公益訴訟制度，通過承認有訴的利益而擴大當事人的資格，對行政機關違法行使職權造成國家和社會公共利益損失的行為進行監督，就可以避免權力以及監督權力活動的黑箱運作，這既符合民主與法制的發展潮流，也更有助于社會主義市場經濟的建立。行政公益訴訟制度的出現，充分說明了公民法律、權利意識的增強，使社會進步的顯著標志。本文認為，即使根據現行法律，對損害公益的訴訟尚不能作出實體判決，但為推動社會進步，就應當充分發揮司法監督職能，針對個案向有關單位或部門發出司法建議，并結合研究借鑒外國相關制度，大膽創新，以司法實踐推動立法。改革是漸進的，法律是在社會的發展和進步中不斷修正的，不斷提高法律的權威性和全面性，切實保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權。毫無疑問，在一定程度上，行政公益訴訟的建立和完善將會推動我國行政訴訟制度的發展和行政法治的進程。

 

 

 

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