關于村委會（村民小組）法律地位的思考
作者：田夫 李俠 發布時間：2006-01-23 瀏覽次數：4860
近幾年來，筆者所在人民法院受理的村民、其他主體狀告村委會（村民小組）或村委會（村民小組）狀告其他主體的案件日益增多，已成為涉農案件的一個重要類型。經統計，2000年至2005年，我院共受理此類案件89件。綜觀此類案件，有一個問題值得深思和研究：村委會、村民小組的法律地位究竟如何？它們能否成為獨立的訴訟主體？分析、研究這個問題在當今農村社會組織結構頻變，農村向城市化推進的背景下有其特殊意義。
我院幾十例涉農案件的民事判決，無一例外地將村委會或村民小組列為被告（共同被告）或原告。這些司法文書中的表述，反映出了法官們對村委會及村民小組法律地位的認識，即表明其認為村委會和村民小組可作為獨立的訴訟主體。
法官們的這種認識和做法并非空穴來風，而是有一定“法律”依據的，如最高人民法院《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》第36條規定：“本規定所稱發包方，是指村內集體經濟組織或村民小組，村集體經濟組織或者村民委員會，鄉（鎮）農村集體經濟組織等?！奔热淮迕裥〗M和村委會均可成為農業承包合同的發包方，構成農業承包合同法律關系的主體，當該類合同發生糾紛，形成訴訟時，村民小組或村委會作為訴訟當事人參與訴訟是理所當然的。此外，最高人民法院《關于村民因土地補償費、安置補助費問題與村委會發生糾紛人民法院應否受理問題的答復》也直接標明村委會可成為訴訟當事人。另外，長期以來，司法實踐中一直也是這么操作的。然而，當我們深究這一問題?村民小組和村委會的法律地位究竟如何時，我們則深感前述的這種認識和做法似乎于法無據，于理不通。
從現行立法來看，村民小組或村委會都不是獨立的實體，更不可能是獨立的法人組織。目前，涉及村民小組或村委會法律地位的規范性法律文件，除憲法第111條的原則性規定外，主要為《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）。在這一法規中，明確規定了村民小組及村委會的性質、職能、設置以及與集體經濟組織、村民、村民會議和村民代表會議的關系。從這幾個方面我們可以清晰地看到村民小組或村委會缺乏作為獨立訴訟主體的基本屬性。這是因為：
第一，村委會作為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，是依附于“村”這個既具地理意義，又具經濟和社會組織意義的“肌體”上的組成部分，“村”才是獨立的實體，而村民會議、村民代表會議、村委會以及村民小組，不過是構成這個實體有機組成部分。所以村委會、村民小組不能成為獨立的訴訟主體。
第二，《村組法》規定了在村民自治體中，設有作為議事機構的村民會議和村民代表會議，來行使決策村務的權力。其構成“村”這個實體的最高權力機構，而村委會是由村民選舉產生的，要向村民會議負責并報告工作，其僅為村民自治體中的執行機關，故其不能成為獨立的訴訟主體。
第三，《村組法》雖規定“村委會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產?！钡@并不意味著村委會有其獨立支配的財產，并以此對外承擔民事責任。村委會所管理的土地及財產的產權主體分別歸于特定農村集體經濟組織、農戶等。村委會的管理并非構成民法上的物權，更未賦予其處置的權利，所以，村委會沒有自己獨立的財產用以承擔民事責任。最高人民法院《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》第2條的規定所帶來的邏輯上的混亂最能說明村委會無法成為獨立的訴訟主體。這一條規定，使我們看到這樣一種局面：村委會或村民小組作為發包方所簽訂的承包合同因違法民主議定原則，而被確認為無效合同時，村委會或村民小組要承擔過錯責任。這就是說，村委會要用他們所管理的全體村民之財產，向全體村民承擔責任。這無異于作為原告的村民們用自己的拳頭打自己的臉。
第四，至于村民小組的法律地位，在《村組法》中僅規定“村民委員會可以按照村民居住狀況分設若干村民小組，小組長由村民小組會議推選?！边@個規定容易使人們無法確定村民小組的性質和法律地位，從字面意思上看其僅具地理意義，別無其他。所以，村民小組的訴訟主體地位就令人置疑。當然，《村組法》的規定與《土地管理法》將村民小組作為農村土地所有權主體之一的規定顯然是有矛盾的，這種法律上的沖突，引發了實踐上的混亂。
有學者為解決土地所有權主體缺位問題，要求賦予村委會法人資格，將其作為土地所有權的代表；也有人認為村委會是農民集體土地所有者的代理人，而非代表人，前者要賦予村委會法人資格，后者則不然；還有人認為村民小組才是農村土地最主要的所有權主體，應賦予其獨立主體地位。值得一提的是，有學者主張建立“農村自治法人制度”，即全體村民組成自治的“社團法人”，每一村民均享有這一社團法人的成員權，村民會議是這一社團法人的“權力機關”，村委會是它的“執行機關”，原生產大隊所有的土地直接歸屬于這一社團法人，這類法人可稱之為“自治法人”。這一理論給人以啟迪，如果我們將農村社區作為一個獨立的“自治體”看待，而不是片面地從其政治、經濟或社會功能的某個方面來確定其法律地位，那么，無論村也好，組也好，法人也罷，非法人也罷，其獨立的訴訟主體地位是可以確定的。而現在的問題是，人們只是孤立地研究村委會，將村委會從“自治體”中分離出來，或將村委會當作“自治體”本身來確定其法律地位，這必將誤入歧途。
從司法實踐來看，在“三級所有，隊為基礎”的經濟體制下，生產隊、大隊、人民公社組織邊界清晰，主體地位明確，在這種背景下，它們的法律地位是明確的，司法實踐也較好把握，然而，當人民公社解體，農村社會組織結構形態驟變，特別是上世紀八十年代初，一方面農村自發實行“村民自治”，并進而得到國家立法確認，另一方面，土地家庭承包經營制的推行，客觀上要求農地所有權要有產權代表，于是村委會便全面介入農村政治、經濟和社會事務，成為農村社會的“全權”代表。司法實踐在沒有法律明確規定的情況下，遷就了這一現實，將村委會或村民小組作為當然的訴訟主體加以認可，并在司法解釋中顯現。然而，通行的做法未必就是正確的做法，上述分析使我們看到司法實踐中的這種“慣例”實質上是進入了一個“誤區”。
我院幾十例涉農案件的民事判決，無一例外地將村委會或村民小組列為被告（共同被告）或原告。這些司法文書中的表述，反映出了法官們對村委會及村民小組法律地位的認識，即表明其認為村委會和村民小組可作為獨立的訴訟主體。
法官們的這種認識和做法并非空穴來風，而是有一定“法律”依據的，如最高人民法院《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》第36條規定：“本規定所稱發包方，是指村內集體經濟組織或村民小組，村集體經濟組織或者村民委員會，鄉（鎮）農村集體經濟組織等?！奔热淮迕裥〗M和村委會均可成為農業承包合同的發包方，構成農業承包合同法律關系的主體，當該類合同發生糾紛，形成訴訟時，村民小組或村委會作為訴訟當事人參與訴訟是理所當然的。此外，最高人民法院《關于村民因土地補償費、安置補助費問題與村委會發生糾紛人民法院應否受理問題的答復》也直接標明村委會可成為訴訟當事人。另外，長期以來，司法實踐中一直也是這么操作的。然而，當我們深究這一問題?村民小組和村委會的法律地位究竟如何時，我們則深感前述的這種認識和做法似乎于法無據，于理不通。
從現行立法來看，村民小組或村委會都不是獨立的實體，更不可能是獨立的法人組織。目前，涉及村民小組或村委會法律地位的規范性法律文件，除憲法第111條的原則性規定外，主要為《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）。在這一法規中，明確規定了村民小組及村委會的性質、職能、設置以及與集體經濟組織、村民、村民會議和村民代表會議的關系。從這幾個方面我們可以清晰地看到村民小組或村委會缺乏作為獨立訴訟主體的基本屬性。這是因為：
第一，村委會作為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，是依附于“村”這個既具地理意義，又具經濟和社會組織意義的“肌體”上的組成部分，“村”才是獨立的實體，而村民會議、村民代表會議、村委會以及村民小組，不過是構成這個實體有機組成部分。所以村委會、村民小組不能成為獨立的訴訟主體。
第二，《村組法》規定了在村民自治體中，設有作為議事機構的村民會議和村民代表會議，來行使決策村務的權力。其構成“村”這個實體的最高權力機構，而村委會是由村民選舉產生的，要向村民會議負責并報告工作，其僅為村民自治體中的執行機關，故其不能成為獨立的訴訟主體。
第三，《村組法》雖規定“村委會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產?！钡@并不意味著村委會有其獨立支配的財產，并以此對外承擔民事責任。村委會所管理的土地及財產的產權主體分別歸于特定農村集體經濟組織、農戶等。村委會的管理并非構成民法上的物權，更未賦予其處置的權利，所以，村委會沒有自己獨立的財產用以承擔民事責任。最高人民法院《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》第2條的規定所帶來的邏輯上的混亂最能說明村委會無法成為獨立的訴訟主體。這一條規定，使我們看到這樣一種局面：村委會或村民小組作為發包方所簽訂的承包合同因違法民主議定原則，而被確認為無效合同時，村委會或村民小組要承擔過錯責任。這就是說，村委會要用他們所管理的全體村民之財產，向全體村民承擔責任。這無異于作為原告的村民們用自己的拳頭打自己的臉。
第四，至于村民小組的法律地位，在《村組法》中僅規定“村民委員會可以按照村民居住狀況分設若干村民小組，小組長由村民小組會議推選?！边@個規定容易使人們無法確定村民小組的性質和法律地位，從字面意思上看其僅具地理意義，別無其他。所以，村民小組的訴訟主體地位就令人置疑。當然，《村組法》的規定與《土地管理法》將村民小組作為農村土地所有權主體之一的規定顯然是有矛盾的，這種法律上的沖突，引發了實踐上的混亂。
有學者為解決土地所有權主體缺位問題，要求賦予村委會法人資格，將其作為土地所有權的代表；也有人認為村委會是農民集體土地所有者的代理人，而非代表人，前者要賦予村委會法人資格，后者則不然；還有人認為村民小組才是農村土地最主要的所有權主體，應賦予其獨立主體地位。值得一提的是，有學者主張建立“農村自治法人制度”，即全體村民組成自治的“社團法人”，每一村民均享有這一社團法人的成員權，村民會議是這一社團法人的“權力機關”，村委會是它的“執行機關”，原生產大隊所有的土地直接歸屬于這一社團法人，這類法人可稱之為“自治法人”。這一理論給人以啟迪，如果我們將農村社區作為一個獨立的“自治體”看待，而不是片面地從其政治、經濟或社會功能的某個方面來確定其法律地位，那么，無論村也好，組也好，法人也罷，非法人也罷，其獨立的訴訟主體地位是可以確定的。而現在的問題是，人們只是孤立地研究村委會，將村委會從“自治體”中分離出來，或將村委會當作“自治體”本身來確定其法律地位，這必將誤入歧途。
從司法實踐來看，在“三級所有，隊為基礎”的經濟體制下，生產隊、大隊、人民公社組織邊界清晰，主體地位明確，在這種背景下，它們的法律地位是明確的，司法實踐也較好把握，然而，當人民公社解體，農村社會組織結構形態驟變，特別是上世紀八十年代初，一方面農村自發實行“村民自治”，并進而得到國家立法確認，另一方面，土地家庭承包經營制的推行，客觀上要求農地所有權要有產權代表，于是村委會便全面介入農村政治、經濟和社會事務，成為農村社會的“全權”代表。司法實踐在沒有法律明確規定的情況下，遷就了這一現實，將村委會或村民小組作為當然的訴訟主體加以認可，并在司法解釋中顯現。然而，通行的做法未必就是正確的做法，上述分析使我們看到司法實踐中的這種“慣例”實質上是進入了一個“誤區”。
