司法建議,是法律賦予法院實現審判職能的一項措施和方式,也是作為化解糾紛、提高社會管理水平的司法服務的重要手段。但長期以來,礙于案多人少的矛盾以及社會對司法建議的重視認可程度還存在差距,法官即使在審案中發現一些帶有普遍性的“案外問題”,但由于缺乏體制機制的支撐和重視,往往選擇“一判了之”,而怠于去積極行使這項職能。

 

但數以萬計糾紛案件中的審判資源,無疑是推進社會管理工作的一座“富礦”。對這一“富礦”,江蘇省徐州市兩級法院沒有放過,并進行了充分挖掘:2007年起,逐步建立起司法建議工作的提起、草擬、審查、批準等7項規范程序；2009年10月,徐州市中級人民法院在江蘇法院系統第一個出臺了《關于進一步加強和規范司法建議工作的規定》,對司法建議的范圍、審批程序、協作格式、登記備案制度、跟蹤督查制度、目標任務和考核獎懲等9個方面作出了全面、具體的規范。近4年時間里,共發出司法建議2079件,為法院工作推進社會管理創新提供了一條新經驗。

 

2008年起,受金融危機影響,徐州較為發達的工程機械租賃行業出現了“警訊”:先后20余家企業訴至法院的租賃合同糾紛達到了196起。法院在調查研究后發現,糾紛的起源大多是因為租賃合同不規范、約定違約金的比例太隨意等因素導致。案件較為集中的鼓樓區法院,為此向工商聯和幾家龍頭機械租賃企業發出了“組建行業協會,統一規范經營”的司法建議,獲得了各方的積極響應。

 

　　當年,徐州法院系統推出了進企業、進農村、進機關等“五進”活動,截至目前,共走訪各類企業、學校和行政機關單位159家,召開座談會138場,進行當場司法建議服務665次。其中針對28家重點企業集團涉案情況分析調研,發出“一企業一報告”專題調研建議報告28份,提出對策和建議64個；對336家中小企業進行法律建議和法律解答,有效化解中小企業經營法律風險432起。

 

“工作中我們發現,司法建議不僅與經濟發展聯系十分緊密,而且與不少具體行政行為中出現的瑕疵和不規范問題的關系也很直接。”徐州中院行政審判庭庭長張婉麗告訴《法制日報》記者,為了避免“紙上談兵”,減少行政機關對此產生的告狀和揭短的誤解,幫助建議單位準確掌握法律政策、消除矛盾糾紛隱患和強化辦事程序規范管理,法院結合行政案件的具體特點,形成了綜合型、糾正型、善后型、預見型、延伸型等五類司法建議,使行政審判司法建議形成了“管理規范、類型齊全、針對性強、效果明顯”的特點。

 

“徐州兩級法院行政審判庭每年30多件司法建議中,70%可以得到行政機關的積極回應。而全市行政訴訟案件中,行政機關的敗訴率從2009年的20.2%下降到2010年的7.5%。”張婉麗說。

 

記者了解到,除了發出個案司法建議,徐州法院系統還著眼于某一時期、某類案件中的普遍性、傾向性問題,提供可供系統解決方案的類案建議、行業建議、綜合建議等多類型的司法建議。如《國有土地上房屋征收與補償條例實施后對城市建設和法院工作的影響與應對》直接提出了堅持保障城市建設和維護被征收人合法權益并重等10項具體建議,《徐州涉訴社會矛盾糾紛排查分析報告》則在分析拆遷糾紛、土地承包經營權流轉、勞資糾紛和交通事故糾紛等成因基礎上,提出了綜合性司法建議。

 

“評價司法建議的作用,關鍵是其內容得到肯定、反饋和落實。”徐州市中院院長李后龍介紹說,司法建議落實與否,并沒有法律的強制性,所以經常會出現“有去無回”的尷尬,這也導致了推行司法建議工作的初期,法官有抵觸情緒。隨著工作的深入開展,司法建議工作展現出強大的生命力,事實也證明這是一個正確的方向。近3年來,各類司法建議被上級領導批示肯定的達26次,有力地提升了司法建議工作的影響力。

 

徐州中院還設定了最低司法建議工作量,即要求各基層法院、市中院各部門每年發送司法建議的數量應不低于辦結案件數量的1%,將司法建議工作與審判工作一同抓,做到年初有計劃、年中有督促、年底有總結。還從2010年起對全市法院的司法建議進行評比表彰,將司法建議工作納入市中院對基層法院監督評價辦法和市中院機關崗位目標考核范圍。

 

　　“下達1%的指標,目標并不高,但如果100個案件中,有1件司法建議發揮了作用,社會對法院工作就會多一分理解和支持,法院的司法威信也得以提高。”李后龍說。