【內(nèi)容摘要】  資源環(huán)境類的刑事、民事、行政及非訴行政執(zhí)行審查案件由行政庭設(shè)立的環(huán)保合議庭或者專門的環(huán)保審判庭集中管轄、統(tǒng)一審理，實現(xiàn)三種不同訴訟程序的有機(jī)統(tǒng)籌，既是提高資源環(huán)境案件專業(yè)化審判的需要，也是發(fā)揮集中審判在資源環(huán)境治理方面公益性、預(yù)防性與恢復(fù)性司法功能的體現(xiàn)，同時也將從另一個側(cè)面推動行政案件相對集中管轄制度的運行，為行政法治奠定良好制度基礎(chǔ)。

　　【關(guān)鍵詞】  相對集中管轄  公益訴訟 預(yù)防性訴訟 恢復(fù)性司法

　　一、行政案件相對集中管轄制度

　　2013年新年伊始，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》，要求各高級人民法院結(jié)合本地實際，確定1-2個中級人民法院進(jìn)行試點，試點中級人民法院根據(jù)本轄區(qū)具體情況，確定2-3個基層人民法院為集中管轄法院，集中管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件。行政案件相對集中管轄，就是將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過上級人民法院統(tǒng)一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄的制度。

　　（一）司法實踐與探索

　　早在1995年，河南平頂山法院系統(tǒng)即開展了對行政案件的指定管轄改革，具體做法是本屬于A縣管轄的行政案件，由中級法院指定到B縣法院審理，因為是先于立法和司法解釋的實踐嘗試，所以被稱為是“一項靜悄悄的探險”。 真正得以肯定的是浙江臺州法院異地管轄制度改革，即后來的“臺州模式”：從2002年開始，浙江省臺州市中級人民法院將當(dāng)?shù)乜h一級政府為被告的案件交由其他縣的法院審判。2006年該市司法系統(tǒng)進(jìn)一步擴(kuò)大異地管轄的案件范圍，賦予一個管轄選擇權(quán)，準(zhǔn)許原告在起訴時既可選擇當(dāng)?shù)胤ㄔ汗茌牐部烧埱笾屑壏ㄔ鹤孕袑徖砘蛴芍性阂平划惖胤ㄔ簩徖怼?/p>

　　（二）制度形成

　　《行政訴訟法》第十三條確立了基層人民法院管轄第一審行政案件的原則，第十四條規(guī)定中級人民法院管轄下列第一審行政案件：1、確認(rèn)發(fā)明專利權(quán)的案件、海關(guān)處理的案件；2、對國務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件；3、本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件。在現(xiàn)行政治體制之下，地方政府掌控法院命脈，法院的獨立與公正問題在行政訴訟中顯得尤為突出。一方面，原告希望通過訴訟獲得法院公平裁判，另一方面，原告又對法院與被告是否官官相護(hù)而憂心忡忡，而長期以來行政訴訟難、政府?dāng)≡V率低等現(xiàn)象似乎更加印證了原告的疑慮。有鑒于此，各地法院積極探索應(yīng)對與改革之策，最高人民法院也分別于2000年、2008年出臺相關(guān)司法解釋，最終確立被告為縣級以上人民政府的案件，由中級人民法院一審管轄（以縣級人民政府名義辦理不動產(chǎn)物權(quán)登記的案件可以除外）。

　　（三）制度價值

　　1、改善行政審判司法環(huán)境，增強(qiáng)司法公正性

　　集中管轄制度可以突破法院和被訴行政機(jī)關(guān)設(shè)置的區(qū)域?qū)?yīng)性，為法院獨立、公正地審理行政案件提供制度和程序保障。 “臺州模式”的成功經(jīng)驗說明，實行異地管轄可以阻隔黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人的影響，保證審判的公正性，這也是最高法院試點行政案件相對集中管轄最根本的宗旨與用意所在。

　　2、合理配置司法資源，提高行政審判效率

　　以基層法院為例，行政案件也主要集中在一兩個行政機(jī)關(guān)設(shè)置較多的轄區(qū)法院，這就造成有的基層法院年收案幾十至百余起，有的法院收案成個位數(shù)甚至無案可收。實行相對集中管轄，就能夠使案件數(shù)量少、辦案經(jīng)驗缺乏的法院的行政案件集中到具備審判優(yōu)勢的法院管轄；相應(yīng)地，非集中管轄法院行政審判庭法官可專事非訴行政執(zhí)行案件審理或者分流從事其他案件的審判工作。因此，是通過對現(xiàn)有行政審判力量進(jìn)行“減法”與“加法”的內(nèi)部處理，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)行政審判資源的最佳配置，進(jìn)而提升行政審判活動的效益。

　　3、培育專業(yè)法官隊伍，提高審判質(zhì)量

　　與民事、刑事審判庭的建制規(guī)模相比，行政審判庭顯得有些“人單力薄”，行政案件的審理在整個法院也顯得有些微不足道，行政審判水平整體低下也就屬于意料之中。集中管轄保證了行政法官的辦案量，通過持久與專注的審判實踐，有利于塑造法律職業(yè)品格，形成專業(yè)化、規(guī)模化的行政審判團(tuán)隊，促進(jìn)審判質(zhì)量有效提升。

　　4、統(tǒng)一裁判尺度，提高司法公信力

　　行政訴訟法從頒布至今雖然已歷時二十多年，但無論理論還是實務(wù)仍然不夠成熟，加之各地區(qū)法治環(huán)境的不同，在法律適用、裁判尺度方面還是存在較大差異。相對集中管轄使多數(shù)案件實現(xiàn)集中審理，顯然裁判結(jié)果能夠得以統(tǒng)一，“同案同判”是公眾對司法公平最基本的要求。

　　二、資源環(huán)境案件集中審判制度建構(gòu)

　　2013年10月24日，江蘇省高級人民法院審判委員會討論通過，決定在全省范圍內(nèi)全面推行涉及資源環(huán)境的行政、刑事、民事以及非訴行政執(zhí)行審查案件的“三審合一”集中審判工作機(jī)制，由每個中級人民法院選擇審判力量較強(qiáng)、案件數(shù)量相對較多、具有一定資源環(huán)境案件審判經(jīng)驗的1-3家基層法院承擔(dān)資源環(huán)境案件審判工作。

　　（一）“三審合一”的必要性

　　1、實現(xiàn)資源環(huán)境案件專業(yè)化審判的需要

　　眾所周知，資源環(huán)境案件涉及法律關(guān)系復(fù)雜，且具有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性。近幾年的司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映，資源環(huán)境案件數(shù)量總量較少，過少的案件數(shù)量不僅造成對現(xiàn)有司法審判資源的浪費，而且不利于積累審判經(jīng)驗、鍛煉審判隊伍。集中審判能夠保證受案法院受理相對較多的案件，迅速提升審判人員的業(yè)務(wù)水平，培育資源環(huán)境案件專業(yè)化審判力量。

　　2、統(tǒng)一資源環(huán)境案件裁判標(biāo)準(zhǔn)的需要

　　相互獨立的行政、民事、刑事審判程序的不協(xié)調(diào)，直接影響資源環(huán)境案件裁判的公正和效率，將上述三種類型的資源環(huán)境案件集中到一個審判部門，能有效防止不同審判程序之間產(chǎn)生裁判沖突，實現(xiàn)裁判尺度的標(biāo)準(zhǔn)化與統(tǒng)一化，提升司法公信力。

　　3、保障資源環(huán)境公共利益的需要

　　資源環(huán)境案件不僅涉及私人主體利益，同時關(guān)涉人類賴以共同生存的資源與環(huán)境公益，故資源環(huán)境案件的審理，在兼顧化解矛盾、保障權(quán)利的同時，要更加關(guān)注資源環(huán)境公共利益的保障，借資源環(huán)境案件的集中審理突顯環(huán)境保護(hù)的特殊性與重要性，從而在全社會樹立良好的環(huán)境公益維權(quán)理念。

　　（二）“三審合一”審判組織及人員

　　1、環(huán)保審判庭模式

　　環(huán)保審判庭模式即成立專門的環(huán)保法庭，對資源環(huán)境類案件進(jìn)行統(tǒng)一審理。2007年11月20日，貴陽市中級人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭和清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)法庭正式掛牌成立，為中國設(shè)立最早的環(huán)境法庭。太湖藍(lán)藻事件暴發(fā)后，2008年5月6日，無錫市中級人民法院在江蘇率先成立了環(huán)境保護(hù)專業(yè)審判庭，并在5個基層法院設(shè)立了環(huán)境保護(hù)合議庭，建立了刑事、民事、行政“三審合一”和審理、執(zhí)行“審執(zhí)合一”的工作模式。此種模式類似于知識產(chǎn)權(quán)審判庭的建制，是在民事、刑事、行政審判庭之外單獨進(jìn)行的專門化機(jī)構(gòu)設(shè)置，一般放在中級法院，專事資源環(huán)境類案件的審理。

　　2、環(huán)保合議庭模式

　　根據(jù)“三審合一”制度精神，由各市中級人民法院及其選定的轄區(qū)內(nèi)司法環(huán)境好、資源環(huán)境案件數(shù)量多、行政審判力量強(qiáng)的1-3家基層人民法院在行政庭設(shè)立環(huán)保合議庭，專門審理資源環(huán)境案件。因涉及民事、刑事、行政三種不同類型的案件，故在司法實踐中，環(huán)保合議庭成立之初一般由具有較豐富審判經(jīng)驗的民事、刑事、行政法官組成，根據(jù)不同案件類型分別擔(dān)任承辦法官，這樣一方面能夠保證新的合議庭設(shè)立之初案件的及時有效審理，另一方面也有利于合議庭成員之間的相互交流學(xué)習(xí)，共同探討專業(yè)化審判方式方法，形成團(tuán)隊審判合力并逐步培育新生專業(yè)審判力量。

　　3、專家證人與人民陪審員

　　由于資源環(huán)境類案件的專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，僅僅依靠審判人員個人的智識和閱歷難以全面應(yīng)對，為此，省法院決定選聘具有較高社會公信力的資源環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域技術(shù)專家和環(huán)境法學(xué)者，組建覆蓋全省的資源環(huán)境司法保護(hù)專家?guī)欤崿F(xiàn)全省法院專家?guī)熨Y源共享，為資源環(huán)境案件的審理提供有效智力支持，彌補(bǔ)法官資源環(huán)境專業(yè)知識的不足。專家人員在具體案件審理中可以作為專家證人出庭，對案件涉及的專業(yè)問題進(jìn)行說明解釋，也可以進(jìn)入法院人民陪審員序列，直接作為審判人員參與案件審理，從而有效提升“三審合一”案件專業(yè)化審判水平。

　　（三）“三審合一”審判范圍

　　1、案件類型

　　“三審合一”中行政訴訟案件主要包括因污染、破壞環(huán)境發(fā)生行政爭議而起訴環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)（包括政府、環(huán)保部門、水利部門、海洋漁業(yè)部門等）作為或不作為的案件，以及由此引發(fā)的行政賠償案件；非訴執(zhí)行案件為環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)為制止污染、破壞環(huán)境作出行政行為，行政相對人在法定期限內(nèi)既不申請行政復(fù)議或提起行政訴訟、又不履行行政決定的，環(huán)保行政機(jī)關(guān)向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的案件。刑事案件主要涉及《中華人民共和國刑法》分則第二章“危害公共安全罪”中規(guī)定的與污染、破壞環(huán)境有關(guān)的部分犯罪案件，第三章“破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪”中的部分案件，第六章“妨礙社會管理秩序罪”第六節(jié)破壞環(huán)境資源保護(hù)犯罪案件，第八章“貪污賄賂罪”和第九章“瀆職罪”中規(guī)定的與污染、破壞環(huán)境有關(guān)的部分案件。民事案件指各類環(huán)境污染侵權(quán)民事糾紛案件、環(huán)境民事公益訴訟案件以及涉及資源環(huán)境的部分物權(quán)糾紛案件。當(dāng)然，隨著社會發(fā)展，案件類型將不限于上述列舉，符合條件的其他涉及資源環(huán)境保護(hù)案件，法院均有權(quán)予以立案受理。

　　2、訴訟程序

　　“三審合一”雖然改變了案件的受理審判部門，但三種訴訟類型固有的特點決定了程序選擇上仍然應(yīng)當(dāng)遵循現(xiàn)有行政、民事、刑事三大訴訟立法規(guī)范，對具體個案進(jìn)行分別審理。在案件處理結(jié)果不相互影響和依賴時，審判組織分別對案件進(jìn)行審理；對于一訴的處理結(jié)果是另一訴的前提時，則可以將另一訴進(jìn)行中止，待判決結(jié)果做出即可立即啟動另一訴的審理。這將有效實現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)原則，在實現(xiàn)裁判公正的前提下簡化和縮短程序時間，避免司法資源浪費，并避免兩種訴訟作出相互矛盾的結(jié)果。

　　三、環(huán)境公益訴訟

　　（一）概念界定

　　環(huán)境公益訴訟是近年來學(xué)界及實務(wù)界討論頗為熱烈的課題，由于我國尚無公益訴訟的理論，故對環(huán)境公益訴訟的界定仍未能取得一致，但對這一概念的核心--公共利益，人們已經(jīng)有了初步的價值認(rèn)同。有學(xué)者從環(huán)境權(quán)、訴訟信托和自然資源所有權(quán)角度，認(rèn)為環(huán)境公益訴訟，是指以環(huán)境權(quán)和自然資源國家（集體）所有權(quán)為權(quán)利基礎(chǔ)，以訴訟信托為理論依據(jù)，以維護(hù)環(huán)境公益為目的，由公民、環(huán)保組織、環(huán)保機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)等主體提起的訴訟。 有學(xué)者對環(huán)境公益訴訟進(jìn)行廣義與狹義的區(qū)分，認(rèn)為廣義的環(huán)境公益訴訟將環(huán)境侵權(quán)訴訟作為調(diào)整對象，包括環(huán)境共益訴訟和環(huán)境眾益訴訟，而狹義的環(huán)境公益訴訟則僅著眼于保護(hù)環(huán)境利益本身的環(huán)境眾益訴訟。環(huán)境眾益訴訟的私益訴訟屬性決定其訴訟請求僅能保護(hù)原告自身的直接人格利益（包括精神利益）和財產(chǎn)益，而不因為享有私益性訴訟實施權(quán)而當(dāng)然享有提起純粹環(huán)境公益訴訟（環(huán)境共益訴訟）的原告資格。

　　（二）原告資格

　　原告主體資格是環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計的核心，根據(jù)我國現(xiàn)有法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是憲法和法律授權(quán)、代表國家提起公訴的機(jī)構(gòu)，保護(hù)的是國家和社會的公共利益，故檢察機(jī)關(guān)一度被當(dāng)然地認(rèn)定為環(huán)境公益訴訟的原告，但隨著理論和實踐的推進(jìn)，學(xué)者們對這一當(dāng)然的制度推定產(chǎn)生了質(zhì)疑，呂忠梅教授即認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)并不是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體，其理由如下：(1)根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定,代表環(huán)境公共利益的國家機(jī)關(guān)并非檢察機(jī)關(guān)。例如，《中華人民共和國憲法》第11條規(guī)定“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源,防治污染和其他公害。”《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第26-28條規(guī)定“國家環(huán)境保護(hù)的代表是環(huán)境保護(hù)行政主管部門,資源管理的代表是法律授權(quán)的代表國家行使國家所有權(quán)的機(jī)關(guān)。”因而,對于侵害公眾或國家環(huán)境資源權(quán)益的行為,環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以公眾受托人或國家環(huán)境資源所有權(quán)代表人的身份提起公益訴訟,這也是環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的重要形式之一。(2)環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)和內(nèi)容與檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)不相符合。根據(jù)憲法和法律規(guī)定,我國的檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān),主要負(fù)刑事公訴之責(zé);作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),其主要職能是對其他司法機(jī)關(guān)適用法律的行為和行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。由此可見,我國現(xiàn)行法律并沒有賦予檢察機(jī)關(guān)對個人、企業(yè)提起公益訴訟的權(quán)力。如果由檢察機(jī)關(guān)包攬公益損害時的保護(hù)之責(zé),繞開現(xiàn)行法律已經(jīng)設(shè)定的由各個相應(yīng)的管理機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的體制而直接對應(yīng)私人,不僅有越俎代庖之嫌,而且還會造成權(quán)力體系的混亂。(3)檢察機(jī)關(guān)不具備提起環(huán)境公益訴訟的專業(yè)知識與能力。環(huán)境糾紛中包含了大量的科技因素,需要采用專門的證據(jù)收集方法和技術(shù)手段,而這正是檢察機(jī)關(guān)所欠缺的。與檢察機(jī)關(guān)相比,環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)更為適合提起環(huán)境公益訴訟。并且,環(huán)境糾紛所涉及的科學(xué)不確定性問題需要環(huán)境保護(hù)方面的政策性判斷，檢察機(jī)關(guān)在這方面與環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)相比同樣不夠?qū)I(yè)。簡言之,環(huán)境糾紛解決的專業(yè)性決定了檢察機(jī)關(guān)并非提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體。 當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)并非提起環(huán)境公益訴訟最佳主體，并不表示其不能成為此類訴訟的原告。實際上，起源于美國的環(huán)境公益訴訟制度一個重要理論即“私人檢察長”理論，這個理論是由1943年紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案件產(chǎn)生的。美國最高法院認(rèn)為: 在出現(xiàn)官吏的違法行為時，為了制止這種違法行為，國會可以授權(quán)一個公共官吏，例如檢察總長，主張公共利益提起訴訟。國會也可以不授權(quán)一個官吏提起訴訟，而制定法律授權(quán)私人或私人團(tuán)體提起訴訟，制止官吏的違法行為。得到這樣授權(quán)的人可以說是一個私人檢察總長。這樣的訴訟最典型的案件，是環(huán)境保護(hù)者為了制止行政機(jī)關(guān)破壞環(huán)境的違法行為而進(jìn)行的訴訟。 除檢察機(jī)關(guān)外，政府（主要指行使環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職能的政府機(jī)構(gòu)，如環(huán)保部門、自然資源管理部門和其他有環(huán)境管理職能的部門）、社會團(tuán)體、公民個人也被普遍認(rèn)為是環(huán)境公益訴訟潛在的啟動主體。

　　（三）起訴順位

　　環(huán)境公益訴訟不同主體的起訴順位，有學(xué)者建議國家環(huán)境利益受到損害時,應(yīng)由政府職能部門作為第一順序的原告，因為政府環(huán)境保護(hù)和環(huán)境資源管理部門是公共職能的直接承擔(dān)者,他們應(yīng)該首先采取相應(yīng)的救濟(jì)行動；特定人群的環(huán)境利益受到侵害時,應(yīng)由環(huán)保團(tuán)體和公民個人作為第一順序的原告。 在環(huán)境公益訴訟程序設(shè)計上，可以借鑒美國“訴前通告”制度,由法律規(guī)定一個通告期,非第一順序的組織或個人在提起公益訴訟前應(yīng)先將通知發(fā)給政府職能部門、違法者,由他們糾正違法行為及采取補(bǔ)救措施。通告期滿后,政府部門和違法者不采取行動,或者其行動不恰當(dāng)時,才正式采取司法行動。

　　（四）立法的應(yīng)對

　　2012年8月新修訂的民事訴訟法使公益訴訟最終得以立法認(rèn)可，該法第五十五條規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”當(dāng)然，以上規(guī)定只是原則性的制度宣告，環(huán)境公益訴訟如何具體開展實施，比如哪些“法律”可以規(guī)定環(huán)境公益訴訟主體、哪些“機(jī)關(guān)”和“組織”適合提起環(huán)境公益訴訟，破壞資源、損害生態(tài)能否提起環(huán)境公益訴訟等問題，仍需環(huán)境法領(lǐng)域?qū)ｉT的制度與程序設(shè)計。有學(xué)者建議在作為環(huán)保領(lǐng)域基本法的《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門和其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”、“依法登記的環(huán)境保護(hù)社會組織”，對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為，可以提起訴訟，并建議將破壞資源、損害生態(tài)行為，納入環(huán)境公益訴訟的范圍。

　　2014年4月24日，新的《環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議修訂通過，并將于明年1月1日起實施，這部被稱為環(huán)境治理領(lǐng)域的“重典”一經(jīng)出臺即引起強(qiáng)烈社會反響，雖然并未能對環(huán)境公益訴訟涉及的問題全面予以解決，但現(xiàn)有的修改實屬不易，也為司法實務(wù)提供了具體的操作指南。該法第五十八條規(guī)定，符合下列條件的社會組織對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，可以向人民法院提起訴訟：一是依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，二是專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄，兩項條件必須同時具備，且訴訟者不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。

　　四、資源環(huán)境案件三類訴訟程序中的特殊制度

　　（一）環(huán)境保護(hù)臨時禁令制度

　　民事訴訟中的臨時禁令主要適用于知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，是人民法院為及時制止正在實施或即將實施的侵害權(quán)利人知識產(chǎn)權(quán)或有侵害之虞的行為，而根據(jù)當(dāng)事人申請發(fā)布的一種禁止行為人從事某種行為的強(qiáng)制命令，其目的在于保護(hù)權(quán)利人知識產(chǎn)權(quán)免受繼續(xù)侵害，預(yù)防難以彌補(bǔ)的損害發(fā)生。 臨時禁令也是英美法系國家在知識產(chǎn)權(quán)訴訟中常見的一種行之有效的救濟(jì)手段。

　　與知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為相比，對資源、環(huán)境的破壞帶來的損害將更加難以估量，有時甚至是毀滅性和不可逆的，故迫切需要法律上在侵害行為發(fā)生之前即提供有效救濟(jì)，防止不特定多數(shù)人利益損害的發(fā)生。依據(jù)現(xiàn)有民事立法，可資利用的有先予執(zhí)行制度。最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民法通則若干問題的意見（試行）》第一百六十二條第一款早就規(guī)定，當(dāng)事人在訴訟中要求停止侵害、排除妨礙、消除影響的，人民法院可以根據(jù)當(dāng)事人的申請或依職權(quán)先行作出裁定。《民事訴訟法》第九十七條規(guī)定了先予執(zhí)行的適用范圍，司法解釋第一百零七條對何為“緊急情況”進(jìn)行了明確，包括需要立即停止侵害、排除妨礙以及需要立即制止某項行為等。

　　（二）行政預(yù)防性不作為訴訟

　　1、概念與案件類型

　　《行政訴訟法》修改草案（2012年7月6日人民法院建議稿，以下簡稱法院版建議稿）第十三條第四項規(guī)定，公民、法人或者其他組織在訴訟中可以提出請求判決行政機(jī)關(guān)不得作出可能給其造成不可彌補(bǔ)的重大損害的特定行政行為。在大陸法系，德國是預(yù)防性權(quán)利保護(hù)理論構(gòu)造及實務(wù)運作最成熟的國家。為了達(dá)到德國基本法第19條所要求的“有效且無漏洞的權(quán)利保護(hù)”標(biāo)準(zhǔn),德國行政訴訟制度確立了預(yù)防性不作為訴訟與預(yù)防性確認(rèn)訴訟兩大類預(yù)防性訴訟。預(yù)防性不作為訴訟適用的受案類型主要有如下幾種：即將發(fā)生附帶刑罰、秩序罰的行政行為、可能造成既成事實的行政行為、制定規(guī)范的行政行為、資訊行為、公共設(shè)施致害行為等。

　　近幾年，多地因重大化工項目的立項批準(zhǔn)而引發(fā)民眾游行、靜坐、“集體散步”甚至與政府部門的正面對抗事件， 給當(dāng)?shù)?ldquo;維穩(wěn)”帶來極大壓力。事件最終，相關(guān)項目雖被叫停，但無論政府還是民眾，付出的代價都是慘痛的。群體事件原因復(fù)雜，但司法制度事后救濟(jì)的緩不濟(jì)急以及事前救濟(jì)手段的缺失，無疑也是將公眾推向街頭的因素之一。生命健康乃最基本和首要的人權(quán)，大型化工項目的立項許可，受影響的居民理應(yīng)享有知情、參與的權(quán)利，將違規(guī)項目的事前制止納入規(guī)范化的司法救濟(jì)制度范疇，不僅是人權(quán)保護(hù)的需要，也是當(dāng)前社會運動式治理向法律化治理轉(zhuǎn)型的必然選擇。

　　2、適格原告及舉證責(zé)任分配

　　預(yù)防性不作為訴訟的原告須為具體權(quán)利受侵害之個人，且必須具有預(yù)防性權(quán)利救濟(jì)之必要。權(quán)利侵害有發(fā)生之虞是預(yù)防性訴訟的重要特征，而這種侵害必須是具體、特定且針對個人的。依照行政行為公定力理論，預(yù)防性不作為訴訟實際上意味著司法權(quán)對行政權(quán)的過早干預(yù)，故在以事后救濟(jì)為原則的訴訟背景之下，預(yù)防性權(quán)利保護(hù)僅能作為一種例外的制度安排，因此除非原告有迫切之救濟(jì)必要，否則對該訴訟制度不得援引。

　　法院版建議稿第三十九條的規(guī)定，預(yù)防性不作為訴訟原告應(yīng)當(dāng)就行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)備作出或正在作出特定行政行為的相關(guān)事實以及該特定行政行為一旦作出將對其合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的重大損害承擔(dān)舉證責(zé)任。即原告應(yīng)當(dāng)提供其符合預(yù)防性不作為訴訟的起訴條件以及即將受到的無法彌補(bǔ)的重大損害的事實證據(jù)，并且向法院陳述該事實關(guān)系，表明如果求助于事后的司法救濟(jì)將會造成難以排除或無法彌補(bǔ)的損害，或在僅能以金錢賠償?shù)惹樾蜗拢瑹o法等到行政行為實現(xiàn)后才加以保護(hù)。 而在被告，則應(yīng)當(dāng)對該特定行政行為的合法性以及有避免此種損害的其他適當(dāng)方法承擔(dān)舉證責(zé)任。基于環(huán)境行政管理活動的紛繁復(fù)雜性，某些行政行為雖有侵害公民權(quán)利及生態(tài)環(huán)境之虞，但若能有其他改良之方式，比如通過安裝消音設(shè)備以排除噪音、提高項目標(biāo)準(zhǔn)杜絕污染排放等，則可避免即將作出的行政行為的危害性。

　　3、已有的環(huán)保禁令分析

　　2014年3月，昆山法院發(fā)布了一份禁止環(huán)境污染企業(yè)在廠區(qū)內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)的“禁止令”，這也是蘇州地區(qū)首例環(huán)境保護(hù)“禁止令”。2013年9月，針對昆山市根本五金有限公司未經(jīng)環(huán)保行政主管部門審批同意，在水污染物排放、大氣污染防治設(shè)施建設(shè)、危險廢物存放、建設(shè)項目環(huán)境影響評價報批等方面的違法行為，昆山市環(huán)境保護(hù)局對其處以罰款27萬余元，同時責(zé)令停止生產(chǎn)。然而，該局在最近的日常檢查中發(fā)現(xiàn)，違法企業(yè)又恢復(fù)了生產(chǎn)活動。昆山環(huán)保局于是立即申請昆山法院強(qiáng)制執(zhí)行上述行政處罰決定。昆山法院在作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定書的同時發(fā)布了上述“禁止令”，要求被申請人立即禁止環(huán)境違法企業(yè)的生產(chǎn)或違法行為;若繼續(xù)違法行為的，法院將依法參照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百一十一條、第一百一十五條關(guān)于拒不履行人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁定應(yīng)予以處罰的規(guī)定，予以處罰。4月23日，常熟法院對張家港某紡織有限公司也發(fā)出禁止令，叫停該企業(yè)擅建項目的生產(chǎn)。

　　從實際效果看，環(huán)保禁令對違法企業(yè)起到了有效遏制作用，但從法律規(guī)制角度，筆者認(rèn)為，上述禁止令在合法性依據(jù)上仍有待完善，建議援引《行政強(qiáng)制法》第五十九條的規(guī)定，“因情況緊急，為保障公共安全，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院立即執(zhí)行”以作裁定依據(jù)。

　　（三）資源環(huán)境恢復(fù)性司法制度

　　學(xué)理上，恢復(fù)性司法是一種通過恢復(fù)性程序?qū)崿F(xiàn)恢復(fù)性后果的非正式犯罪處理方法。恢復(fù)性程序是指通過犯罪人與被害人之間的協(xié)商,并經(jīng)過以專業(yè)人員或社區(qū)志愿者充當(dāng)?shù)闹辛⒌谌降恼{(diào)解,促進(jìn)當(dāng)事方的溝通與交流,并確定犯罪發(fā)生后的解決方案。 資源環(huán)境案件中的恢復(fù)性制度，旨在充分運用司法手段，比如判令侵權(quán)人以消除污染、恢復(fù)原狀等方式代替單純的物質(zhì)損害賠償，達(dá)到改善、減輕或者消除破壞資源、污染環(huán)境的危害狀態(tài)，逐步實現(xiàn)資源及生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)、再生與循環(huán)。

　　五、試行與探索--姑蘇法院資源環(huán)境案件集中審判情況

　　姑蘇法院行政庭自實行資源環(huán)境案件“三審合一”以來，共受理環(huán)保行政案件2件（審結(jié)1件），刑事案件2件，非訴行政執(zhí)行案件2件（均已審結(jié)）。

　　（一）存在的問題

　　1、收案數(shù)量偏少

　　以上數(shù)據(jù)即已顯見，受案數(shù)量少一方面是因為“三審合一”制度在民眾中尚未得到有效宣傳了解，加之環(huán)境訴訟中普遍存在的“搭便車”心理，起訴主體的利益熱情不高；另一方面是人為或者客觀原因?qū)е履承┌讣ū热缧淌路矫孑^為敏感的案件）到達(dá)不了法院，造成三類訴訟案件收案數(shù)普遍偏低的現(xiàn)象。

　　2、案件范圍缺乏具體明確規(guī)定

　　在有關(guān)“三審合一”的文件通知下達(dá)之初，江蘇省高級人民法院即對集中審判的資源環(huán)境類案件案由進(jìn)行了逐項列舉，實務(wù)中出現(xiàn)矛盾較多的主要在民事和行政領(lǐng)域，以漁業(yè)管理類案件為例，其中夾雜著行政管理以及公民個體之間的租賃合同等關(guān)系，對于該合同關(guān)系是屬于集中管轄范圍還是作為普通民事糾紛尚存爭論，亟需具體指導(dǎo)和解釋加以明確。

　　3、集中審判組織專業(yè)化水平有待提升

　　目前的環(huán)保合議庭仍采用三種訴訟、三名法官分別擔(dān)任的模式，這在制度運行之初是比較可行的，但長遠(yuǎn)來看難以形成專業(yè)優(yōu)勢，囿于案件數(shù)量少的緣故，審判人員包括書記員的鍛煉機(jī)會、交流機(jī)會也相對較少，不利于環(huán)保合議庭整體化水平的提升。

　　（二）對策與建議

　　1、加強(qiáng)司法宣傳，樹立資源環(huán)境訴訟理念

　　人民法院應(yīng)當(dāng)充分利用報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，大力宣傳環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，及時報道資源環(huán)境集中審判方面的典型案例，引導(dǎo)公眾增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)法律意識，樹立資源、環(huán)境訴訟理念，推動全社會自覺參與自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

　　2、加強(qiáng)溝通協(xié)作，實現(xiàn)資源環(huán)境審判聯(lián)動機(jī)制

　　“三審合一”涉及到環(huán)保行政、公安機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)等多部門、多機(jī)構(gòu)的工作，法院應(yīng)及時與上述相關(guān)部門溝通聯(lián)系，爭取更多資源的配合與支持，充分發(fā)揮審判職能作用，形成打擊違法犯罪與保護(hù)環(huán)境的工作合力。

　　3、加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，創(chuàng)建資源環(huán)境案件審判品牌特色

　　“三審合一”不是三種訴訟程序的簡單疊加，環(huán)保合議庭應(yīng)當(dāng)有自身特色，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專題研討等方式，致力于資源環(huán)境案件的類型化研究，法院及法官之間加強(qiáng)內(nèi)部溝通與學(xué)習(xí)，提高專業(yè)智識與裁判素養(yǎng)，共同打造并培育出專業(yè)化、精深化的資源環(huán)保審判隊伍。