近年來，隨著地方政府向企業或個人借款無法償還的新聞不斷遭到披露，地方政府債務危機逐漸進入人們的視線，引起了全社會的關注。與此同時，有外媒指出中國江蘇已經成為中國地方債務的代表。

　　本文中，筆者所述的地方政府債務排除了根據《中華人民共和國預算法》規定、經過人大批準、納入財政預算后所發行的政府債券，特指地方政府在實際運作過程中，以地方政府或所屬部門為主體私自進行的借款行為所產生的債務。

　　一、地方政府債務現狀

　　根據《2014年政府財政預算報告》，地方本級收入75150億元，增長9%，加上中央對地方稅收返還和轉移支付收入51874億元，地方財政收入合計預計為127024億元。地方財政支出130031億元，增長9%，加上地方政府債券還本支出993億元，支出總量為131024億元。地方財政收支差額4000億元，比2013年增加500億元。更有審計報告顯示截至2010年底，全國地方性債務總額為10.72萬億元。

　　與國外深陷債務危機的國家不同的是，中國的地方政府債務是內債，債權人主要是國內機構和個人。審計署2011年的全國地方政府性債務審計和今年的36個地區地方政府性債務審計顯示，地方政府債務“債權人”主要有三方：銀行、地方債券、其他單位和個人。對比36個地區2010年底、2012年底的債務余額發現，兩年來銀行貸款占比下降5.6%，而其他單位和個人上升125.26%。單位和個人投資者債權激增的原因主要是一些地區違規集資、變相融資，例如通過高額利息向公眾集資。

　　二、我國法律對政府借款合同效力的認定

　　1、限制政府借款的立法原因。歷經10年，跨3屆人大，4易其稿，征集3.4萬多條公眾意見……十二屆全國人大常委會第十次會議通過了全國人大常委會關于修改預算法的決定。修改后的《中華人民共和國預算法》從2015年1月1日起實施?！额A算法》第一條明確了預算法的立法宗旨：為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度。中國財稅法學研究會會長劉劍文表示，這標志著政府對于預算由管理主體變為管理對象，用法律約束行政權力，讓公眾監督政府花錢。

　　而規范政府收支行為的目的就是為了使公共財政資源的配置真正能夠較好地反映人民的意愿和偏好，改善財政透明度，增強公眾參與和財政政策的可持續性，提高政府公共支出管理的效率、效益和有效性，有效規避和防范財政風險，促進政府公共受托責任的履行，惠及民眾并促進經濟和社會的持續、健康、和諧發展。

　　2.現行法律法規和規章對政府借款行為的規定

　　《預算法》第三十五條規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規定外，不列赤字。除前款規定（經人大批準的以地方政府債權為形式的建設投資）外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。”

　　2014年國務院發布第43號文《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，進一步加強和細化了對地方政府舉債行為的管理和監督，嚴格限制了借款的程序、用途。

　　由此看出，我國現行立法中，對于地方政府對外舉債，尤其是對本文所述的，未經合法程序審批的債務，是予以嚴令禁止。

　　三、我國司法機關對政府對外借款合同效力的認定

　　以筆者處理的一起鎮政府向企業借款的借貸糾紛案件為例，某鎮政府以鎮政府紅頭文件的形式向某外資企業借款300萬元，并未約定利息，借期三個月，借款期滿后未能歸還，該企業起訴要求償還借款本金并支付逾期利息。對于該借款合同是否有效在法官內部也呈現出兩種觀點。

　　第一種觀點：認為借款合同無效

　　1.根據我國《預算法》第三十五條 的規定，政府對外舉債需要經過相應人大批準，納入財政預算。除此之外，地方政府及所屬部門不得以認可方式舉債。《合同法》第五十二條關于合同無效的情形中第五項為違反法律、行政法規的強制性規定。據此，可以認定鎮政府私自向企業借款并未經過人大批準、納入預算，屬于《合同法》規定的無效合同。

　　2.《合同法》第五十二條關于合同無效的情形第四項為損害社會公共利益。企業私自向政府發放貸款，可能使政府承擔遠高于發放國債或者地方政府債權所可能支付的利息，從而使得公民所繳納的稅收更多的用于支付政府債務利息而非用于社會建設，從而損害了社會公共利益。因此，亦能推定鎮政府的上述借款合同屬于無效。

　　第二種觀點：認為借款合同有效

　　1.《合同法司法解釋（二）》第十四條規定，合同法第五十二條第（五）項規定的“強制性規定”，是指效力性強制性規定。此處對“強制性規定”作了一個細分，分為：效力性強制規定和管理性強制規定。兩者的區別在于，該強制性規定是否明確規定違反的后果為合同無效或者雖未作前述無效規定但繼續有效將損害國家利益和社會公共利益的，也屬于效力性強制性規定。

　　對于《預算法》第三十五條的規定并未明確說明違反該規定的后果為無效。根據《預算法》的立法目的，是為了實現財政支出計劃性管理的需要而設置的，對此處對于借款主體資格進行限制的原因是未經合法審批程序，故對于該法條應該認定為管理性強制性規定，不能直接使用《合同法》第五十二條第五項認定為合同無效。

　　2.期待可能性在民事領域的延伸?；舨妓拐J為，如果一個人是由于無法抗拒的恐懼而被迫做出違法的事情；或者如果一個人缺乏食物或者其他生活必需品，除非犯法沒有任何其他辦法保全自己，就像在大饑荒中無法用錢購買或者施舍得到食物時行劫或者偷竊一樣，那么，該人可以完全獲得恕宥，因為任何法律都不能約束一個人放棄自我保全。 通常來講，鎮政府的借款行為雖然看似是平等主體之間民事關系，但是在社會經濟生活中，鎮政府作為管理者占有強勢地位，對于其要求向下轄的企業借款，作為被管理者的企業通常都難以拒絕，一方面拒絕借款該企業在日后的經營過程中可能遭遇稅務、工商等部門掣肘，另一方面出借款項也要面臨政府難以償還時追索無門的情況。在筆者所述案件中，企業借款給鎮政府并未約定利息，不能推知其有以借款謀取高額盈利的目的，因此不能認定該借款屬于損害社會公共利益的行為。

　　筆者認為，在《經濟合同法》制定的一段時間里，行政法規和部門規章明確認可的貸款主體是銀行和信用社，后擴大至在中國境內依法設立的經營貸款業務的中資金融機構，后又在1994年前后將外資金融機構也作為可以發放貸款的機構。然而，根據客觀的發展情況，國家發現除了上述已經獲得許可的金融機構作為發放貸款主體外，還存在其他民間的借款行為。為了彌補制定法上的漏洞，最高人民法院在對《民法通則》的相關司法解釋中認可了公民間的有息和無息貸款。在最高人民法院《關于人民法院審理貸款案件的若干意見》中認可了公民與法人之間、公民和其他組織的借款行為。在最高人民法院《關于對企業借款合同借款方逾期不歸還借款的應如何處理的批復》中明確表示企業間的借款行為不合法，與此同時，卻有條件的承認財政、扶貧辦公室等非金融機構通過簽訂借款合同發放的支農款、扶貧款的合法性。

　　正如前段所述，我國關于借款合同的主體范圍是逐步放開的，但與此同時，對于政府借款行為的法律規定也會進一步完善，對于上述爭議，必將有更加明確的法律規定。