土地資源違法行為有幾種最常見的形式，相應(yīng)的土地執(zhí)法部門也有與之對(duì)應(yīng)的最常用的處罰內(nèi)容。要做好土地資源類案件的非訴審查工作，必須對(duì)違法行為的內(nèi)涵、基本形式、處罰要點(diǎn)以及相應(yīng)的法律責(zé)任等有充分的了解。

　　一、土地資源違法行為類型及審查重點(diǎn)

　　1.非法占用土地。這是最常見的土地資源違法行為，也是土地資源類非訴審查案件的重點(diǎn)領(lǐng)域。非法占用土地主要有以下幾種形式:一是沒有經(jīng)過批準(zhǔn)占用土地，即通常所說的擅自占地；二是采取欺詐方式騙得批準(zhǔn)占用土地，即通常所說的弄虛作假獲得用地手續(xù)，最多發(fā)生于農(nóng)村居民騙領(lǐng)假手續(xù)建住宅；三是少批多占，即通常所說的在批準(zhǔn)用地面積以外占用土地，在批準(zhǔn)用地面積以外的面積認(rèn)定為非法占用土地；另外還有一些諸如不依據(jù)批示的方位用地等。對(duì)于不同的非法占用土地形式，土地資源執(zhí)法部門在行政執(zhí)法過程中有不同的執(zhí)法重點(diǎn)，法院的非訴審查工作，主要考慮以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)用地被非法占用的，要求退還，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃的，還要限期拆除恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的則沒收處置；還可以并處罰款；二是違法占用的土地為建設(shè)用地和未利用地的，責(zé)令退還土地，可以并處罰款，對(duì)地上新建建筑物和其他設(shè)施，由違法當(dāng)事人與合法的土地所有者或使用者協(xié)商處置；三是村民違法占地建設(shè)的住宅，應(yīng)當(dāng)綜合考慮各方面因素，盡量幫助完善用地手續(xù)；四是對(duì)于尚未處理的非法占用土地上面的各類建筑等，要區(qū)分有人使用和無人使用的不同情形。

　　2.非法轉(zhuǎn)讓土地。非法轉(zhuǎn)讓土地總體上有三種情況:一是未經(jīng)批準(zhǔn)非法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)，諸如沒有規(guī)定政府批準(zhǔn)的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓；沒有特定土地和房地產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)讓。二是非法轉(zhuǎn)讓國有出讓土地使用權(quán)，諸如房地產(chǎn)權(quán)利已被司法機(jī)關(guān)查封的；未經(jīng)其他共有人同樣的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。三是非法轉(zhuǎn)讓農(nóng)民集體土地使用權(quán)。對(duì)于不同的非法轉(zhuǎn)地類型，土地資源執(zhí)法部門在行政執(zhí)法過程中有不同的執(zhí)法重點(diǎn)，法院的非訴審查工作，主要考慮以下幾個(gè)方面：一是對(duì)非法轉(zhuǎn)讓土地行為的處罰應(yīng)當(dāng)針對(duì)轉(zhuǎn)讓雙方，處罰種類應(yīng)當(dāng)區(qū)別適用，對(duì)于轉(zhuǎn)讓方一般處以沒收違法所得，對(duì)于受讓方一般處以拆除或者沒收地上建筑物，而罰款則可以針對(duì)任何一方當(dāng)事人；二是涉及二次甚至多次轉(zhuǎn)讓的情況下，各個(gè)階段的非法轉(zhuǎn)讓行為都可以進(jìn)行查處；三是法律適用問題，國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)要適用不同的法律法規(guī)；四是對(duì)于尚未處理的非法占用土地上面的各類建筑等，要區(qū)分有人使用和無人使用的不同情形。

　　3.非法供地。非法供地主要有以下幾種情況:一是無權(quán)批準(zhǔn)的主體非法批準(zhǔn)使用土地或是有權(quán)主體越權(quán)行為；二是沒有指標(biāo)或者超越指批準(zhǔn)使用土地；三是批準(zhǔn)使用的用途不符合地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃；四是土地的使用和征收等批準(zhǔn)沒有符合法律規(guī)定的程序；五是在特定的建設(shè)項(xiàng)目上批準(zhǔn)的土地利用不符合法律法規(guī)。對(duì)于不同的非法供地類型，土地資源執(zhí)法部門在行政執(zhí)法過程中有不同的執(zhí)法重點(diǎn)，法院的非訴審查工作，主要考慮以下幾個(gè)方面：一是對(duì)非法批地類的處理，屬于行政處理，不屬于行政處罰；二是對(duì)非法征地的認(rèn)定，不能僅以簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議、支付補(bǔ)償款予以認(rèn)定，還應(yīng)確認(rèn)土地是否被征地者實(shí)際控制、占用使用或者進(jìn)行征地拆遷等；三是發(fā)現(xiàn)犯罪情形的，還可以依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)轉(zhuǎn)至相關(guān)部門追究刑事責(zé)任。

　　4.破壞耕地。破壞耕地概括來講包括五種情況:一是破壞的對(duì)象是一般耕地，諸如沒有經(jīng)過法定程序，徑直在耕地上搭建住房、擅自挖掘土壤等；二是破壞的對(duì)象是基本農(nóng)田，諸如未經(jīng)法定程序中基本農(nóng)田上進(jìn)行建設(shè)或堆放物品等；三是臨時(shí)占用耕地期滿后經(jīng)過法定期間沒有依法恢復(fù)的；四是因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的；五是針對(duì)有土地復(fù)墾義務(wù)的對(duì)象。對(duì)于不同的破壞耕地類型，土地資源執(zhí)法部門在行政執(zhí)法過程中有不同的執(zhí)法重點(diǎn)，法院的非訴審查工作，主要考慮以下兩個(gè)方面： 一是相關(guān)法條的適用發(fā)生法律競合的，按照特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的原則；二是發(fā)現(xiàn)犯罪情形的，還可以依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)轉(zhuǎn)至相關(guān)部門追究刑事責(zé)任。

　　二、土地資源違法的法律責(zé)任

　　分析了不同的土地資源違法類型的基礎(chǔ)上，我們還需要了解相應(yīng)的法律責(zé)任。因?yàn)榉窃V審查的審查程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于訴訟案件，即使聽證也難以對(duì)案件詳情有充分的了解，這更加要求法官對(duì)違法行為的法律責(zé)任有足夠的熟悉度。土地資源違法行為法律責(zé)任，是指對(duì)于不遵守土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的當(dāng)事人，賦予其義務(wù)，要求其負(fù)擔(dān)的一定的法律后果。土地資源違法行為的法律責(zé)任包含多個(gè)方面，本文主要探討二個(gè)方面三個(gè)責(zé)任，即：可劃分為行政處罰和行政處分的行政法律責(zé)任以及構(gòu)成犯罪的刑事法律責(zé)任。刑事法律責(zé)任，總體而言包括當(dāng)事人的行為違反了土地管理相關(guān)法律法規(guī)，從刑事法律規(guī)范的角度來說，構(gòu)成犯罪而承擔(dān)刑事處罰的法律責(zé)任。行政法律責(zé)任，與之相對(duì)應(yīng)的，是當(dāng)事人的行為屬于土地資源違法類，但是違法行為較輕，尚不構(gòu)成犯罪而負(fù)擔(dān)的一種責(zé)任。

　　1.行政處罰。這是最常見的土地資源違法行為法律責(zé)任，也是土地資源類非訴審查案件的重點(diǎn)領(lǐng)域。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，行政處罰是指具有行政處罰權(quán)的行政主體為維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，依法對(duì)行政行政相對(duì)人違反行政法律法規(guī)而尚未構(gòu)成犯罪給予法律制裁的行政行為。行政處罰有許多的不同類別。《土地管理法》針對(duì)土地資源違法行為的行政處罰主要包括以下幾個(gè)方面：一是責(zé)令履行類，諸如責(zé)令退還非法占用的土地、責(zé)令限期改正等內(nèi)容；二是沒收類，諸如土地資源執(zhí)法部門依照法定程序?qū)π陆ǖ慕ㄖ锘驑?gòu)筑物等的沒收以及違法所得的沒收等；三是限期拆除類，諸如土地資源執(zhí)法部門依照法定程序?qū)Ψ欠ㄕ加猛恋厣闲陆ǖ慕ㄖ铩?gòu)筑物以及其他一些固定設(shè)施限定期限要求拆除；四是罰款類，這類處罰法律法規(guī)有具體的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，主要包括處以罰款、可以處以罰款、并處罰款和可以并處罰款四種形式。

　　2.行政處分。行政處分是指國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位按照行政隸屬關(guān)系，對(duì)其所屬的國家工作人員違法失職行為，尚不構(gòu)成犯罪，依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定權(quán)限給予的一種行政制裁，包括警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除等種類。行政處分的區(qū)分主要是因?qū)ο蟮牟煌?，分別是針對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員和行政相對(duì)方。一是對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行的行政處分，主要包括本部門或上級(jí)主管部門處分、建議監(jiān)察機(jī)關(guān)處分、對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員的處分；二是對(duì)行政機(jī)關(guān)予以查處的土地資源違法行為相對(duì)人的處分，主要包括本機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)構(gòu)的處分、建議監(jiān)督機(jī)構(gòu)的處分、對(duì)有關(guān)人員的直接處分。目前來說，國土部門適用最多的是依據(jù)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（15號(hào)令）第十條和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百零九條的相關(guān)規(guī)定，建議相關(guān)部門對(duì)于有關(guān)責(zé)任人員給予相應(yīng)處分，從筆者所在法院統(tǒng)計(jì)審查的案件情況來看，一般僅會(huì)給予最低的警告處分。

　　3.刑事責(zé)任。土地刑事責(zé)任在《刑法》中主要涉及以下幾個(gè)方面：一是非法占用農(nóng)用地罪，是指違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的行為；二是非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪，是指以牟利為目的，違反土地管理法規(guī)，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的行為；三是非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪，是指國家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準(zhǔn)征用、占用土地，情節(jié)嚴(yán)重的行為；四是非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)罪，是指國家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的行為。