公眾參與，從社會學的角度來講是指“在環境資源保護中，任何單位和個人都享有保護環境資源的權利，同時也負有保護環境資源的義務，都有平等地參與環境資源保護事業、參與環境決策的權利。利用公眾對環境問題的反饋信息，可以讓政府更加準確、真實地解決和處理環境問題。這樣，公眾參與既增加了政策的公開性和透明度，又保證了政策反映實際、尊重民意，使公眾對環境政策由消極觀望轉換為積極響應，使政策執行中的沖突與摩擦最大程度地減少，更加富有成效。同時，公眾參與對政府的環保行政執法也有一定的監督作用。

當前我國的環境問題十分嚴峻，環境保護已經刻不容緩，公眾要求參與環境保護的呼聲日益高漲。近年來，盡管我國制定了一系列關于環境保護公眾參與的內容，在新《環境保護法》中也初步確立了環境保護公眾參與的基本結構，但是，我國的環境保護公眾參與還不成熟，還存在著許多問題。因此，本文以完善我國環境保護公眾參與制度為目的，詳細闡述并分析了我國環境保護公眾參與中存在的幾個問題，進而提出了一些關于完善我國環境保護公眾參與的建議和意見。

一、我國環境保護公眾參與所存在的問題及其分析

（一）公眾參與環境保護缺乏權利基礎

按照西方發達國家和地區的法律理論，環境權應該與自由、平等一樣，作為公民的一項基本權利，但是我國憲法并沒有將環境權明確加以肯定，相應地，環境法以及單行法也沒有相應的規定，這就使得公眾參與缺乏法律上的權利基礎。

（二）公眾參與的過程缺乏源頭參與

我國現行環境法律關于公眾參與的規定，主要是對環境污染破壞后的參與，缺少從源頭上進行防治。在實踐中，公眾也主要是針對污染、破壞環境行為發生后，危害到自身利益時通過檢舉、訴訟等方式來維護自身的權益。環境問題具有危害的滯后性和不可恢復性等特點，這種末端參與不利于及時有效地防止環境糾紛和危害，與公眾參與的根本性質有很大差距。

（三）環境知情權得不到切實保障

這主要表現在公眾不能及時獲取準確的信息。知情權是公眾參與的首要前提，公眾只有在了解具體的環境問題時，才能表達自己的意見，才能達到公眾參與的效果與目的。目前，很多建設項目的環境影響評價，在公眾參與之前常常不能將項目的建設情況，包括建設規模、工程的具體內容及污染物排放情況（污染物的類型、排放量的大小及其危害、所需要采取的污染治理措施、項目建設對環境的影響程度）等信息，詳細、明晰地想群眾傳遞。這就會直接導致公眾不能詳細地獲得相關的資料，勢必會影響到公眾參與環境保護。

（四）公眾參與主要是政府主導下的參與

我國的公眾參與不像西方國家主要是“自下而上”的方式，而大多是政府主導下的“自上而下”的形式。政府在其中發揮了絕對性的作用，它的態度基本上就決定了公眾的方向。在這樣一個政府主導的環境中，公眾很難把自己的獨立的觀點、想法充分的表達出來，這就使得公眾參與缺乏群眾基礎，使其變成了政府自己的“一言堂”，很難實現真正意義上的公眾參與對政府決策的有效監督，公眾參與制度也會名存實亡。

另外，一些政府部門往往為了追求經濟效益，錯用其“政府主導”的權利，故意地忽視那些顯而易見的環境問題，從而引起了公眾的反對之聲。

最后，政府主導下的參與，使得一些非政府環保組織的作用處于非常有限的范圍內。就國外的經驗來說，環保組織應該是作為公眾參與的一條十分重要的途徑。然而，新《環境保護法》中將非政府環保組織局限于依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記的，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的社會組織，在實際生活中，許多民間的環保組織更多的是進行小規模的環保宣傳等，無法真正參與到政府的決策中去。

（五）公眾參與環境保護法律制度不健全、不完善

首先，參與環境立法的主體范圍狹小。就現階段來講，擁有環境立法動議權的主體只有人大代表，其他公眾，社會團體均沒有這項權利。

另外，公眾參與環境立法的程序不完善。例如座談會、聽證會、論證會等公眾參與的形式都沒有比較強制性的程序規定，比較隨意，是否采取完全由相關部門自由裁量。

最后，環境公益訴訟制度不夠完善。環境侵權具有長期性、破壞性等特點，僅僅依靠國家機關來維護是不夠的，然而，目前我國公眾只能對影響自己的環境權益提起訴訟，對于公共利益的損害提起的主體要求極其嚴格，這在一定程度上限制了公眾參與司法的路徑。

（六）公眾環境意識薄弱    

環境意識是調節、引導和監控人們環境行為的內在因素，它包括環境知識、環境觀念以及人們對環境的態度和環境行為的理解。公眾只有具備了較強的環境意識，才會通過行使環境權利，積極參與環境保護，其意見才會有較高的參考價值。[2]但是，我國公眾的環境保護意識非常薄弱，主要表現在兩個方面：第一，我國大部分的公眾普遍認為環境保護是國家的責任，與自己無關，只有當自己的環境利益被侵害時，才會意識到應該進行維護。第二，盡管有部分公眾想要維護環境權益，然而國家和政府一次又一次地漠視他們的行動，嚴重打擊了他們的積極性。

 

二、完善我國環境保護中公眾參與的建議

（一）創設環境保護公眾參與的權利來源  

在我國，作為權力來源基礎的環境權尚未得到法律的充分確認，在憲法中也沒有明確的規定。

首先，應確立環境權的憲法地位。我國憲法對環境權的確認，可在“公民的基本權利和義務”一章中設專條，規定：“中華人民共和國公民有在良好的環境中生活和享受優美環境的權利，并負有保護環境的義務。”而遺憾的是，新修訂的《環境保護法》中并未增設“公民的環境權利和義務”專章，對環境權的內容包括程序性權利、實體性權利給予全面的概括性規定。

其次，應該盡快出臺公眾參與環境保護的專門的法規，以填補公眾參與環境保護法律規定過于零散、內容缺失等缺陷。

（二）進一步完善環境信息公開制度

環境信息公開是環境知情權的重要內容，而知情權是公眾參與環境保護的重要前提。所以，為了使公眾的知情權能夠得到保障，有關機構就必須要做好信息公開的義務。對于我國目前環境保護中的信息公開制度，本文認為應該從以下幾個方面進行完善：

1.擴大信息公開的范圍 

  根據新《環境保護法》環保部門信息公開的范圍，涉及環境保護法律、法規和其他規范性文件；環境保護規劃；環境質量狀況等共十七條。而聯合國歐洲經濟理事會1998年通過的《公眾在環境事務中獲得信息、參與決策、訴諸司法權力的奧胡斯公約》對信息公開中信息的范疇進行了界定，除了涉及國家秘密或商業秘密及個人隱秘的資料外，其他多有信息都應向公眾開放。因此，應當借鑒國外的經驗，擴大我國關于環境保護公眾參與中的信息公開程度。在我國目前關于信息公開范圍的相關法律規定條款之后增加“兜底條款”，如“其他公眾需要知悉的信息”，來避免建設單位或者其委托的環境影響評價機構、環境保護主管行政主管部門企圖規避信息披露的義務。

2.規范信息的公開方式

信息的公開方式應該是易被公眾接觸、獲取的途徑。信息公開可以通過多種方式進行，包括在電子郵件，傳統媒體（報紙、廣播、電視），尤其是近年來十分流行的互聯網等媒介。這些方式擴大了公眾獲取信息的渠道，使得公眾能夠更加及時地獲得相關的信息。但需要注意的是，偏遠地區可能并不具備網絡軟硬條件，而項目就在當地進行，對于這些地方的信息公開更適宜采用當地的傳統媒體。同時，由于網絡技術存在很大的不穩定性，如何保證信息能夠在網絡上準確地傳達，也是信息發布者應當關注的問題。

  （三）完善環境執法參與制度，加強公眾環境執法參與力度

要解決政府“一言堂”的處境，就必須賦予公眾一定的環境執法參與權。我國《環境保護法》第6條規定:“一切單位和個人都有保護環境的義務”。但是，該條款中并沒有對政府機關的環境執法行為有相關的監督規定。這種公眾監督權的缺失，很容易會形成“政府主導”的情況。所以，法律應該明確賦予公眾對政府環境執法的監督權，達到公眾參與環境保護的目的。

其次，明確公眾監督環保部門的執法行為的途徑和方式，以確保公眾參與可以對行政機關的執法進行有效的監督，保障執法權的正確和合法的行使。

最后，應當參照國外先進經驗，確認非政府環保組織的法律地位，發揮非政府環保組織作為公眾參與環境保護的一個重要途徑的作用，讓有用的資源得到充分的發揮，促進我國環境保護公眾參與的發展。

    （四）完善公眾參與環境保護法律制度

首先，除人大代表具有環境“提案權”外，對于在環境法中占很大比例的行政法規、規章，可以考慮賦予公眾，來更好地保障公眾的合法權益。

其次，針對例如座談會、聽證會、論證會等公眾參與的形式在環境立法實踐中的隨意性較大、程序不完善等問題，應該對公眾參與的立法程序進行完善。對涉及公眾普遍的環境利益的重大事件或有重大分歧的立法事項，應明確以立法聽證或全民討論為法定的、強制性的參與方式；對一般性環境立法，賦予行政機關根據情況靈活采用專家論證會、座談會、書目陳述、共同協商、征求公眾意見甚至全民討論等公眾參與形式和途徑。

最后，關于境公益訴訟制度。環境公益訴訟制度是為了解決對“環境”損害的救濟主體而設定的特殊制度，其同于對“人”的損害的主體，制度的核心在于協調對“環境”的損害與對“人”的損害的確認。環境公益訴訟的設立有十分重要的意義，其設目的是為了彌補政府在環境執法中的不足和缺陷。新法擴大了環境公益訴訟的主體，規定凡依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記的，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的社會組織，都能向人民法院提起訴訟。此舉對增強公眾保護環境的意識，樹立環境保護的公眾參與理念，及時發現和制止環境違法行為，具有十分重要的意義和作用。擴大環境公益訴訟主體的規定，是借鑒了國際慣例。國際上對訴訟主體的要求是由環境公益訴訟的性質和作用來決定的。由于專業性比較強，要求起訴主體對環境的問題比較熟悉，要具有一定的專業性和訴訟能力以及比較好的社會公信力，或者說宗旨是專門從事環境保護工作，要致力于公益性的活動，不牟取經濟利益的社會組織，才可以提起公益訴訟。借鑒西方國家的經驗，本文認為，我們可以賦予個人（具有中華人民共和國國籍、年滿18周歲，且具有完全行為能力的我國公民）提起環境公益訴訟的權利。

（五）完善公眾意見的反饋機制

一個建設項目是否符合公眾的意愿，能夠清楚地從公眾的反饋意見中了解到，所以，必須要完善公眾意見的反饋機制。為了更好地了解公眾對建設項目環境影響的意見，決策方應當對所獲得的反饋信息進行及時地統計，對公眾提出的意見和建議進行分類匯總，理解公眾意見背后的原因，找到更好的解決辦法。

根據國外經驗，對公眾信息的反饋機制，對公眾意見反饋應采取以下一種或多宗手段予以積極回應：第一，調整包括原方案在內的可供選擇的方案；第二，制定和評價過去未慎重考慮的可供選擇的方案；第三，補充、改進和修正原先的分析；第四，做出事實資料上的修正；第五，對未采納的意見做出解釋、列舉數據和理由，并指出能夠引起編制機構重新評估或進一步回答的情形。我國立法可以對此加以借鑒，建立一種良心互動的公眾意見反饋機制及后續跟蹤評價機制，從而有利于監督編制單位對公眾意見的處理、采納及實施情況。    

    （六）提高公眾的環境意識

針對我國公眾環境保護意識缺乏這一狀況，筆者認為應該從以下幾個方面提高公眾的環境保護意識：首先，從政府方面來說，政府有義務采取一定的方式，對公眾進行環境權利與義務意識的教育。如向公眾發放有關公眾參與的指導手冊，播放公眾參與方面的教育片等。其次，從環保團體方面來說，也應該發揮其對公眾進行環境意識教育的作用。最后，從公眾自身方面來說，公眾本身也應當不斷進行自我教育，提高自己的環境保護意識，這也是最重要的一種方式。