對因法律規定不協調而導致的重復起訴應予受理──兼建議修改行政訴訟法第三十九條 □卞文斌
作者：超級管理員 發布時間：2004-01-30 瀏覽次數：11444
【案情】
2002年4月，某市居民石某某未經城市建設規劃部門批準，在其住宅院內建造附屬用房兩間，建筑面積21.7平方米。石某某與鄰居王某某原先關系曖昧，后因瑣事發生矛盾，王某某遂于2003年5月向該市建設局舉報石某某未經批準建造附屬用房。市建設局經調查取證，認定該附屬用房系違法建筑，于同年7月8日作出限期拆除的行政處罰決定，次日將處罰決定書送達給被處罰人石某某。
石某某不服行政處罰決定，于7月30日向某市人民法院提起行政訴訟。以其對主房及宅院用地在1998年已依法取得了土地使用權證書，所建造的附屬用房并不影響城市建設規劃為由，請求人民法院依法撤銷市建設局對其所作的行政處罰決定。市建設局則以石某某起訴時已超過《中華人民共和國城市規劃法》第四十二條規定的訴訟期限，請求人民法院依法駁回石某某起訴。某市人民法院經公開開庭審理查明，石某某起訴超過法定期限且無正當理由，于同年8月30日裁定駁回石某某起訴。
駁回起訴裁定送達后，石某某未上訴，但于同年9月6日向某市人民政府申請復議。某市人民政府于同年11月4日作出復議決定，維持市建設局對石某某所作的行政處罰決定。石某某對復議決定不服，因復議決定系維持原具體行政行為，故以作出原具體行政行為的市建設局為被告，于11月13日再次向某市人民法院提起行政訴訟。
【爭議】
原告石某某此次起訴的事實和理由與上次起訴而被人民法院裁定駁回的事實和理由同一，顯屬重復起訴。因此，就原告石某某此次起訴，人民法院應否受理，有兩種不同意見。
第一種意見認為，根據“一事不再理”原則，行政相對人對同一具體行政行為重復起訴的，人民法院應當裁定不予受理。已經受理的，亦無需進行實體審理，而直接裁定駁回起訴。
第二種意見認為，原告石某某對復議決定不服，在法定起訴期限內提起訴訟，人民法院應當受理。
【評析】
筆者傾向于第二種意見。其主要理由如下：
一、對重復起訴不予受理的目的是為了防止起訴人濫用訴權
重復起訴通常包括行政相對人已經向人民法院提起行政訴訟，人民法院受理后，再次向人民法院起訴；在人民法院準予撤訴后或者經人民法院裁判后，以同一事實和理由再次向人民法院起訴；針對同一事實和理由分別向不同的人民法院提起訴訟等等。這些濫用訴權的情形，不但極有可能導致就同一事實作出不同的裁判，有損人民法院審判工作的嚴肅性；而且將嚴重影響行政效率，浪費司法資源。為此，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規定，起訴人重復起訴的，裁定不予受理，已經受理的，裁定駁回起訴是十分必要的。
人民法院就重復起訴情形裁定不予受理或者裁定駁回起訴，是對起訴人濫用訴權的否定，通常情況下不會影響行政相對人的合法權益。然而，對某些特定情形下的重復起訴，如果不賦予行政相對人提起行政訴訟的權利，則有悖于《中華人民共和國行政訴訟法》保護公民、法人和其他組織合法權益的立法宗旨。例如：被告行政機關向原告承諾改變具體行政行為，原告信以為真向人民法院申請撤訴，但在人民法院作出準予原告撤訴后，被告行政機關食言，拒絕改變具體行政行為，原告不得已再次就原具體行政行為向人民法院提起訴訟。那么，人民法院是否受理呢？
行政訴訟對具體行政行為進行的審查基于原告的訴訟請求而開始，也同樣基于原告撤回訴訟請求的成立而終結。所以，一般來說，撤訴是原告放棄或者處分自己訴訟權利的行為，亦是導致具體訴訟法律關系消滅的訴訟活動，根據“一事不再理”原則，原告不得就準予撤訴的案件再行起訴。但是，由于行政機關承諾改變具體行政行為，原告撤訴后，行政機關又拒絕改變具體行政行為，原告是不得已再次起訴，而非濫用訴權，人民法院如果不予受理，就難以有效地監督行政機關依法行政。鑒于此，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規定：已撤回起訴，無正當理由再行起訴的，裁定不予受理，已經受理的，裁定駁回起訴。換言之，已撤回起訴，有正當理由再行起訴的，人民法院還是應當受理。由此可見，重復起訴，并非一律不予受理。
二、法律明確賦予行政相對人的訴訟權利不容司法剝奪
起訴權是行政相對人尋求司法救濟的第一道門檻，訴權得不到依法保護，人民群眾告狀無門，司法就無從為民。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》雖然規定，起訴人重復起訴的，裁定不予受理，已經受理的，裁定駁回起訴。但《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規定：“申請人不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。法律另有規定的除外”。《中華人民共和國城市規劃法》第四十二條亦規定：當事人“對復議決定不服的，可以在接到復議決定之日起十五日內，向人民法院起訴”。上述法律都明確賦予行政相對人不服復議決定向人民法院提起訴訟的權利。根據上位法的法律效力高于下位法的法律效力的法律適用原則，《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國城市規劃法》的法律效力高于《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》。所以，司法解釋的相關規定不能與法律的相關規定相抗衡，法律明確賦予行政相對人的訴訟權利不容司法剝奪。本案原告石某某對復議決定不服，在法定起訴期限內提起訴訟，人民法院應當受理。
三、導致原告重復起訴的主要原因是法律之間的規定不協調
毋庸諱言，再次受理原告石某某的起訴確有某些難以逾越的障礙。一是生效裁判的羈束。人民法院作出的裁判生效后即具有最終效力，不但對當事人和人民法院具有拘束力，而且對整個社會都具有拘束力，非經法定程序不得變更。本案某市人民法院已于8月30日裁定駁回石某某起訴，在兩個月后再次受理石某某以同一事實和理由提起的訴訟，顯與生效裁定的羈束力相悖。二是邏輯思維的約束。形式邏輯的基本規律要求人們的思想要有確定性和無矛盾性。遵守形式邏輯的基本規律是正確思維的必要條件。本案石某某7月30日起訴時，人民法院即以超過起訴期限為由，裁定駁回石某某起訴；對石某某在三個月后再次以同一事實和理由提起的訴訟，認為不超過起訴期限而予以受理，顯然自相矛盾。因此，人民法院是否再次受理原告石某某的起訴，處于尷尬的兩難境地。
法律規定復議和訴訟為選擇程序時，誠然，行政相對人可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請復議，對復議決定不服的，再向人民法院起訴，也可以直接向人民法院起訴。但就提起訴訟作為行政相對人尋求救濟的終極手段而言，只有提起訴訟的期限大于或者等于申請復議的期限時，才能使復議和訴訟順利銜接，形成良性互動；才能避免產生因超過起訴期限被裁定不予受理或裁定駁回起訴后再申請復議，進而再次提起訴訟的情形。
其實，我國所有法律如果具體到某一部法律規定看，提起訴訟的期限都大于或者等于申請復議的期限。就本案涉及到的法律規定而言，《中華人民共和國行政訴訟法》規定的一般起訴期限為三個月，申請復議的期限為兩個月；《中華人民共和國行政復議法》規定的一般申請復議期限亦為兩個月；《中華人民共和國城市規劃法》規定的起訴或復議期限均為十五日。
之所以出現申請復議的期限大于提起訴訟的期限是因為法律之間的規定不協調。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。法律另有規定的除外”。即其他法律所規定的提起訴訟的期限無論是超過三個月還是少于三個月，起訴期限應適用該特別規定。而《中華人民共和國行政復議法》第九條規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外”。也就是說，其他法律所規定的申請復議期限超過六十日的，申請復議期限應適用該特別規定；其他法律所規定的申請復議期限少于六十日的，申請復議期限仍為六十日。所以，一旦其他法律所規定的起訴期限少于六十日，即使該法律規定的申請復議期限等于或少于起訴期限，都會出現申請復議的期限大于起訴期限的情形。
綜上所述，筆者認為，重復起訴應否受理，關鍵要考察是否屬于起訴人濫用訴權，對因法律規定不協調而導致的重復起訴應予受理。筆者同時建議，立法機關將《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條的內容修改為：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。但是法律規定的起訴期限超過三個月的除外”。使其與《中華人民共和國行政復議法》的相關規定協調一致。
2002年4月，某市居民石某某未經城市建設規劃部門批準，在其住宅院內建造附屬用房兩間，建筑面積21.7平方米。石某某與鄰居王某某原先關系曖昧，后因瑣事發生矛盾，王某某遂于2003年5月向該市建設局舉報石某某未經批準建造附屬用房。市建設局經調查取證，認定該附屬用房系違法建筑，于同年7月8日作出限期拆除的行政處罰決定，次日將處罰決定書送達給被處罰人石某某。
石某某不服行政處罰決定，于7月30日向某市人民法院提起行政訴訟。以其對主房及宅院用地在1998年已依法取得了土地使用權證書，所建造的附屬用房并不影響城市建設規劃為由，請求人民法院依法撤銷市建設局對其所作的行政處罰決定。市建設局則以石某某起訴時已超過《中華人民共和國城市規劃法》第四十二條規定的訴訟期限，請求人民法院依法駁回石某某起訴。某市人民法院經公開開庭審理查明，石某某起訴超過法定期限且無正當理由，于同年8月30日裁定駁回石某某起訴。
駁回起訴裁定送達后，石某某未上訴，但于同年9月6日向某市人民政府申請復議。某市人民政府于同年11月4日作出復議決定，維持市建設局對石某某所作的行政處罰決定。石某某對復議決定不服，因復議決定系維持原具體行政行為，故以作出原具體行政行為的市建設局為被告，于11月13日再次向某市人民法院提起行政訴訟。
【爭議】
原告石某某此次起訴的事實和理由與上次起訴而被人民法院裁定駁回的事實和理由同一，顯屬重復起訴。因此，就原告石某某此次起訴，人民法院應否受理，有兩種不同意見。
第一種意見認為，根據“一事不再理”原則，行政相對人對同一具體行政行為重復起訴的，人民法院應當裁定不予受理。已經受理的，亦無需進行實體審理，而直接裁定駁回起訴。
第二種意見認為，原告石某某對復議決定不服，在法定起訴期限內提起訴訟，人民法院應當受理。
【評析】
筆者傾向于第二種意見。其主要理由如下：
一、對重復起訴不予受理的目的是為了防止起訴人濫用訴權
重復起訴通常包括行政相對人已經向人民法院提起行政訴訟，人民法院受理后，再次向人民法院起訴；在人民法院準予撤訴后或者經人民法院裁判后，以同一事實和理由再次向人民法院起訴；針對同一事實和理由分別向不同的人民法院提起訴訟等等。這些濫用訴權的情形，不但極有可能導致就同一事實作出不同的裁判，有損人民法院審判工作的嚴肅性；而且將嚴重影響行政效率，浪費司法資源。為此，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規定，起訴人重復起訴的，裁定不予受理，已經受理的，裁定駁回起訴是十分必要的。
人民法院就重復起訴情形裁定不予受理或者裁定駁回起訴，是對起訴人濫用訴權的否定，通常情況下不會影響行政相對人的合法權益。然而，對某些特定情形下的重復起訴，如果不賦予行政相對人提起行政訴訟的權利，則有悖于《中華人民共和國行政訴訟法》保護公民、法人和其他組織合法權益的立法宗旨。例如：被告行政機關向原告承諾改變具體行政行為，原告信以為真向人民法院申請撤訴，但在人民法院作出準予原告撤訴后，被告行政機關食言，拒絕改變具體行政行為，原告不得已再次就原具體行政行為向人民法院提起訴訟。那么，人民法院是否受理呢？
行政訴訟對具體行政行為進行的審查基于原告的訴訟請求而開始，也同樣基于原告撤回訴訟請求的成立而終結。所以，一般來說，撤訴是原告放棄或者處分自己訴訟權利的行為，亦是導致具體訴訟法律關系消滅的訴訟活動，根據“一事不再理”原則，原告不得就準予撤訴的案件再行起訴。但是，由于行政機關承諾改變具體行政行為，原告撤訴后，行政機關又拒絕改變具體行政行為，原告是不得已再次起訴，而非濫用訴權，人民法院如果不予受理，就難以有效地監督行政機關依法行政。鑒于此，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規定：已撤回起訴，無正當理由再行起訴的，裁定不予受理，已經受理的，裁定駁回起訴。換言之，已撤回起訴，有正當理由再行起訴的，人民法院還是應當受理。由此可見，重復起訴，并非一律不予受理。
二、法律明確賦予行政相對人的訴訟權利不容司法剝奪
起訴權是行政相對人尋求司法救濟的第一道門檻，訴權得不到依法保護，人民群眾告狀無門，司法就無從為民。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》雖然規定，起訴人重復起訴的，裁定不予受理，已經受理的，裁定駁回起訴。但《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規定：“申請人不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。法律另有規定的除外”。《中華人民共和國城市規劃法》第四十二條亦規定：當事人“對復議決定不服的，可以在接到復議決定之日起十五日內，向人民法院起訴”。上述法律都明確賦予行政相對人不服復議決定向人民法院提起訴訟的權利。根據上位法的法律效力高于下位法的法律效力的法律適用原則，《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國城市規劃法》的法律效力高于《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》。所以，司法解釋的相關規定不能與法律的相關規定相抗衡，法律明確賦予行政相對人的訴訟權利不容司法剝奪。本案原告石某某對復議決定不服，在法定起訴期限內提起訴訟，人民法院應當受理。
三、導致原告重復起訴的主要原因是法律之間的規定不協調
毋庸諱言，再次受理原告石某某的起訴確有某些難以逾越的障礙。一是生效裁判的羈束。人民法院作出的裁判生效后即具有最終效力，不但對當事人和人民法院具有拘束力，而且對整個社會都具有拘束力，非經法定程序不得變更。本案某市人民法院已于8月30日裁定駁回石某某起訴，在兩個月后再次受理石某某以同一事實和理由提起的訴訟，顯與生效裁定的羈束力相悖。二是邏輯思維的約束。形式邏輯的基本規律要求人們的思想要有確定性和無矛盾性。遵守形式邏輯的基本規律是正確思維的必要條件。本案石某某7月30日起訴時，人民法院即以超過起訴期限為由，裁定駁回石某某起訴；對石某某在三個月后再次以同一事實和理由提起的訴訟，認為不超過起訴期限而予以受理，顯然自相矛盾。因此，人民法院是否再次受理原告石某某的起訴，處于尷尬的兩難境地。
法律規定復議和訴訟為選擇程序時，誠然，行政相對人可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請復議，對復議決定不服的，再向人民法院起訴，也可以直接向人民法院起訴。但就提起訴訟作為行政相對人尋求救濟的終極手段而言，只有提起訴訟的期限大于或者等于申請復議的期限時，才能使復議和訴訟順利銜接，形成良性互動；才能避免產生因超過起訴期限被裁定不予受理或裁定駁回起訴后再申請復議，進而再次提起訴訟的情形。
其實，我國所有法律如果具體到某一部法律規定看，提起訴訟的期限都大于或者等于申請復議的期限。就本案涉及到的法律規定而言，《中華人民共和國行政訴訟法》規定的一般起訴期限為三個月，申請復議的期限為兩個月；《中華人民共和國行政復議法》規定的一般申請復議期限亦為兩個月；《中華人民共和國城市規劃法》規定的起訴或復議期限均為十五日。
之所以出現申請復議的期限大于提起訴訟的期限是因為法律之間的規定不協調。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。法律另有規定的除外”。即其他法律所規定的提起訴訟的期限無論是超過三個月還是少于三個月，起訴期限應適用該特別規定。而《中華人民共和國行政復議法》第九條規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外”。也就是說，其他法律所規定的申請復議期限超過六十日的，申請復議期限應適用該特別規定；其他法律所規定的申請復議期限少于六十日的，申請復議期限仍為六十日。所以，一旦其他法律所規定的起訴期限少于六十日，即使該法律規定的申請復議期限等于或少于起訴期限，都會出現申請復議的期限大于起訴期限的情形。
綜上所述，筆者認為，重復起訴應否受理，關鍵要考察是否屬于起訴人濫用訴權，對因法律規定不協調而導致的重復起訴應予受理。筆者同時建議，立法機關將《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條的內容修改為：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。但是法律規定的起訴期限超過三個月的除外”。使其與《中華人民共和國行政復議法》的相關規定協調一致。
（責任編輯：王政勇）
文章出處：興化市人民法院
文章作者：卞文斌
