[案情]
　　原告陳富仁系東臺(tái)市五烈鎮(zhèn)鄭介村四組村民。批準(zhǔn)給第三人狄干財(cái)擴(kuò)建房屋的部分宅基地計(jì)0.298畝，系原郝介村歷史上曾擬安排給原告二兒子的預(yù)留宅基地。1991年，原告的二兒子觸犯刑律被執(zhí)行死刑，該地由原告種植,原告亦按規(guī)定交納了費(fèi)稅。2004年1月1日，鄭介村經(jīng)濟(jì)合作社擬訂了編號(hào)為0701902022的土地承包合同書，約定原告的承包面積為3.57畝（含爭(zhēng)議土地0.298畝在內(nèi)）,鄭介村經(jīng)濟(jì)合作社加蓋了公章。2005年5月，第三人狄干財(cái)因擴(kuò)建房屋向鄭介村申請(qǐng)宅基用地。鄭介村村委會(huì)擬將原告種植的0.298畝土地安排給第三人作為宅基用地,并報(bào)鎮(zhèn)人民政府審核同意后，報(bào)請(qǐng)東臺(tái)市人民政府審批。2005年8月20日，東臺(tái)市人民政府批準(zhǔn)同意第三人在原地?cái)U(kuò)建房屋。同日，被告向第三人填發(fā)了2005?67號(hào)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》。該批準(zhǔn)書載明：擴(kuò)建住宅用地位置處于鄭介村二組，建筑面積為195平方米，用地四至為，東至：狄干冬；南至：2.5道路；西至：7米的道路；北至2.5米的道路。該批準(zhǔn)用地占用原告陳富仁種植的土地計(jì)0.298畝。此后，第三人施工時(shí)，原告阻攔。后經(jīng)村、組多次協(xié)調(diào)未果，2005年1月9日,原告以被告的行政批準(zhǔn)行為侵犯原告的土地使用權(quán)為由,向本院提起行政訴訟。要求法院撤銷被告填發(fā)給第三人狄干財(cái)?shù)?005?67號(hào)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》。
　　[分歧]
　　本案在審理過程中，對(duì)如何確定被告主體形成三種不同意見：第一種意見認(rèn)為《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》的填發(fā)機(jī)關(guān)東臺(tái)市國(guó)土資源局應(yīng)是本案的適格被告。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十三條規(guī)定，當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告。該案東臺(tái)市人民政府的批準(zhǔn)行為系內(nèi)部審批行為，而在對(duì)外發(fā)生效力的《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》上加蓋印章的是東臺(tái)市國(guó)土資源局，故該局應(yīng)為本案適格被告。第二種意見認(rèn)為該案應(yīng)變更東臺(tái)市人民政府為被告。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條第三款規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。《江蘇省土地管理?xiàng)l例》第三十五條亦規(guī)定， 農(nóng)村村民新建、翻建住宅使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有土地的，由村民提出用地申請(qǐng)，經(jīng)村民會(huì)議或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員會(huì)議討論同意，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。本案第三人的建設(shè)用地是經(jīng)東臺(tái)市人民政府批準(zhǔn)的，而對(duì)行政管理相對(duì)人和利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的是該批準(zhǔn)行為。東臺(tái)市國(guó)土資源局無權(quán)作出建設(shè)用地批準(zhǔn)，且該局僅是《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》的填發(fā)機(jī)關(guān)。故適格被告應(yīng)是東臺(tái)市人民政府。第三種意見認(rèn)為，東臺(tái)市國(guó)土資源局是適格被告，同時(shí)應(yīng)追加?xùn)|臺(tái)市人民政府為共同被告。因東臺(tái)市國(guó)土資源局作為國(guó)家的土地管理部門，有權(quán)填發(fā)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》，同時(shí)，對(duì)原告及第三人的實(shí)體權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的是東臺(tái)市人民政府的行政批準(zhǔn)行為。故應(yīng)追加政府為共同被告。
　　[評(píng)析]
　　筆者同意第三種意見，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。”《江蘇省土地管理?xiàng)l例》第三條第二款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市、縣人民政府土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)土地的管理和監(jiān)督工作。”據(jù)此，東臺(tái)市國(guó)土資源局作為行政法規(guī)授權(quán)的土地管理部門，對(duì)經(jīng)村民申請(qǐng)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)的建設(shè)用地有權(quán)填發(fā)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》，且該《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》一經(jīng)向申請(qǐng)人填發(fā)即發(fā)生法律效率。故根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十三條規(guī)定，被告東臺(tái)市國(guó)土資源局具有適格被告主體資格。同時(shí)應(yīng)該看到，東臺(tái)市國(guó)土資源局填發(fā)的《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》對(duì)原告及第三人發(fā)生的僅是形式上的效力，盡管東臺(tái)市人民政府的行政批準(zhǔn)行為從形式上看是內(nèi)部批準(zhǔn)行為，但從行政行為的內(nèi)容和法律效果的性質(zhì)看，其法律效果是影響作為其行政管理對(duì)象的公民、法人或其他組織所享有的權(quán)利義務(wù)。由此上級(jí)對(duì)下級(jí)的批準(zhǔn)，盡管行為指向是下級(jí)機(jī)關(guān)，但是其內(nèi)容是涉及社會(huì)管理方面的關(guān)系，其法律效果是影響作為行政管理相對(duì)人和利害關(guān)系人的公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)，就不能單純看著是一種內(nèi)部行政行為。由上分析，東臺(tái)市人民政府的行政批準(zhǔn)行為也是可訴的行政行為，而且東臺(tái)市國(guó)土資源局填發(fā)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》的行政行為是基于東臺(tái)市人民政府的行政批準(zhǔn)行為而發(fā)生的。兩者有著內(nèi)在不可分割的聯(lián)系，從形式和內(nèi)容上共同構(gòu)成對(duì)行政管理相對(duì)人和利害關(guān)系人權(quán)利義務(wù)的影響。就本案而言，如對(duì)第三人的建設(shè)用地的行政許可行為違法，僅以東臺(tái)市國(guó)土資源局為被告，判決撤銷其填發(fā)給第三人的《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》，但該建設(shè)用地的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)是東臺(tái)市人民政府，其批準(zhǔn)行為仍有效；僅以東臺(tái)市人民政府為被告，判決確認(rèn)其行政批準(zhǔn)行為違法，而東臺(tái)市國(guó)土資源局填發(fā)給第三人的《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》仍發(fā)生法律效力，似乎互相矛盾，諸有不妥。如分別訴訟又增加當(dāng)事人的累訴，增加訴訟成本。故筆者同意第三種意見，以東臺(tái)市國(guó)土資源局和東臺(tái)市人民政府為共同被告為妥。本案在程序上可根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十三條第二款的規(guī)定，追加?xùn)|臺(tái)市人民政府為被告，如原告不同意追加，可通知其以第三人的身份參加訴訟。在實(shí)體上如行政許可行為違法，可作出確認(rèn)政府行政批準(zhǔn)行為違法，撤銷國(guó)土資源局作出的《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》的判決。如行政許可行為合法，就不言而喻了。