[案情]
　　原告（上訴人）吉德仁等四經(jīng)營(yíng)戶。
　　被告（被上訴人）鹽城市人民政府。
　　因農(nóng)村公交與城市公交發(fā)生矛盾，鹽城市人民政府（以下簡(jiǎn)稱鹽城市政府）先后于2002年8月20日、24日兩次召集鹽城市及城區(qū)的兩級(jí)建設(shè)、交通、公安等部門(mén)及鹽城市公交總公司（以下簡(jiǎn)稱公交公司）進(jìn)行了專題會(huì)辦，并于8月30日下發(fā)了鹽城市政府第13號(hào)《專題會(huì)議紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱《會(huì)議紀(jì)要》）。該《會(huì)議紀(jì)要》第一條中規(guī)定，城市公交的范圍界定在經(jīng)批準(zhǔn)的城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，以城市規(guī)劃區(qū)為界，建設(shè)和交通部門(mén)各負(fù)其責(zé)、各司其職；第五條中規(guī)定，城市公交在規(guī)劃區(qū)內(nèi)功通的若干線路，要保證正常營(yíng)運(yùn)，繼續(xù)免交有關(guān)交通規(guī)費(fèi)；第六條中規(guī)定，在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的城市公共客運(yùn)上發(fā)生矛盾，須經(jīng)政府協(xié)調(diào)，不允許貿(mào)然行事，否則將追究有關(guān)方面的責(zé)任。
　　吉德仁等四人是經(jīng)交通部門(mén)批準(zhǔn)的道路交通運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)戶，該四人營(yíng)運(yùn)的線路與《會(huì)議紀(jì)要》中明確免交交通規(guī)費(fèi)的公交公司的5路、15路車在鹽城市城區(qū)立交橋(鹽城市城市市區(qū)與郊區(qū)的分界點(diǎn))以東至鹽城市城區(qū)南洋鎮(zhèn)之間地段的營(yíng)運(yùn)線路重疊。同年8月20日，鹽城市城區(qū)交通局（以下簡(jiǎn)稱城區(qū)交通局）向公交公司發(fā)出通知，要求該公司進(jìn)入城區(qū)交通局所管理的公路從事?tīng)I(yíng)運(yùn)的車輛辦理有關(guān)營(yíng)運(yùn)手續(xù)，公交公司于8月21日復(fù)函城區(qū)交通局，認(rèn)為根據(jù)建設(shè)部規(guī)定及8月20日市長(zhǎng)辦公會(huì)要求，該公司不需要到交通主管部門(mén)辦理有關(guān)手續(xù)。8月21日，城區(qū)交通局再次函告公交公司，要求其限期辦理有關(guān)經(jīng)營(yíng)手續(xù)并按章繳納規(guī)費(fèi)。9月10日，吉德仁等四人向城區(qū)交通局提出申請(qǐng)，請(qǐng)求依《江蘇省道路運(yùn)輸市場(chǎng)管理?xiàng)l例》的規(guī)定對(duì)公交公司未經(jīng)交通部門(mén)批準(zhǔn)超出市區(qū)延伸到331省道南洋段進(jìn)行營(yíng)運(yùn)的行為進(jìn)行查處，保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)。9月11日，城區(qū)交通局書(shū)面答復(fù)
　　吉德仁等四人稱，已書(shū)面通知、發(fā)函給公交公司要求其限期辦理有關(guān)營(yíng)運(yùn)手續(xù)，但由于鹽城市政府2002年8月30日下發(fā)的第13號(hào)《會(huì)議紀(jì)要》明確規(guī)定“城市公交在規(guī)劃區(qū)內(nèi)開(kāi)通的若干線路，要保證正常營(yíng)運(yùn)，繼續(xù)免交有關(guān)交通規(guī)費(fèi)”，因此該局無(wú)法對(duì)城市公交車進(jìn)入331省道南洋段的行為進(jìn)行有效管理。吉德仁等人不服，認(rèn)為鹽城市政府的會(huì)議紀(jì)要決定城市公交免交交通規(guī)費(fèi)，侵犯其公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，向鹽城市中級(jí)人民法院提起行政訴訟。請(qǐng)求撤銷會(huì)議紀(jì)要第一條、第五條及第六條內(nèi)容；請(qǐng)求確認(rèn)鹽城市政府強(qiáng)行中止城區(qū)交通局對(duì)公交公司違法營(yíng)運(yùn)的查處的行為違法。
　　[審判]
　　鹽城市中級(jí)法院經(jīng)審理認(rèn)為：一、《會(huì)議紀(jì)要》雖然形式上是發(fā)給下級(jí)政府及所屬各部門(mén)的，但從該《會(huì)議紀(jì)要》的內(nèi)容上看，它對(duì)城市公交的營(yíng)運(yùn)范圍進(jìn)行了界定，并明確在界定的范圍內(nèi)繼續(xù)免交交通規(guī)費(fèi)，而且該行為已實(shí)際導(dǎo)致城區(qū)交通局對(duì)公交公司的管理行為的中止，所以該《會(huì)議紀(jì)要》是一種行政決定行為，有具體的執(zhí)行內(nèi)容，是可訴的具體行政行為。吉德仁等四人是與鹽城市政府的行政行為的受益方公交公司在同一路段進(jìn)行道路運(yùn)輸?shù)慕?jīng)營(yíng)戶，認(rèn)為鹽城市政哨的行為侵犯了他們的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)向法院提起訴訟，具有行政訴訟的原告主體資格。二、鹽城市政府根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，為解決矛盾召集其下屬的有關(guān)部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)，并作出《會(huì)議紀(jì)要》，將城市公交的營(yíng)運(yùn)范圍界定為城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)并明確對(duì)在上述范圍內(nèi)營(yíng)運(yùn)的公交車輛繼續(xù)免交規(guī)費(fèi)，是對(duì)原來(lái)就已經(jīng)客觀存在事實(shí)的一種明確、重申，是在其法定權(quán)限之內(nèi)作出的行政行為，不違背相關(guān)的法律、法規(guī)。吉德仁等四人要求法院判決確認(rèn)《會(huì)議紀(jì)要》第一條、第五條及第六條違法沒(méi)有法律依據(jù)。三、雖然城區(qū)交通局客觀上中止了對(duì)公交公司超出市區(qū)營(yíng)運(yùn)行為的查處，但吉德、仁等四人未能提交足夠的證據(jù)證明鹽城市政府采取了違法手段對(duì)城區(qū)交通局的查處行為進(jìn)行了干預(yù)，所以吉德仁等四人要求確認(rèn)鹽城市政府強(qiáng)行中止城區(qū)交通局查處行為的行為違法沒(méi)有事實(shí)依據(jù)。綜上所述，吉德仁等四人雖具有本案的訴訟主體資格，但其訴訟請(qǐng)求不能成立。鹽城市中級(jí)法院依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋〉第五十六條第（四）項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回吉德仁等四人的訴訟請(qǐng)求。案件受理費(fèi)100元，由吉德仁等四人負(fù)擔(dān)。
　　吉德仁等四人不服一審判決，向江蘇省高級(jí)人民法院提起上訴。
　　江蘇省高級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：鹽城市政府《會(huì)議紀(jì)要》第五條中“城市公交在規(guī)劃內(nèi)開(kāi)通的若干線路，要保證正常營(yíng)運(yùn)，繼續(xù)免交有關(guān)交通規(guī)費(fèi)”的規(guī)定作為政府的一項(xiàng)行政決定，具有行政強(qiáng)制力，是可訴的具體行政行為。吉德仁等四人作為與公交公司所屬公交車輛營(yíng)運(yùn)范圍有重疊的經(jīng)營(yíng)者，認(rèn)為《會(huì)議紀(jì)要》的規(guī)定侵犯其公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的，以原告身份提行政訴訟，符合《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題解釋》第十三條第（一）款的規(guī)定。鹽城市政府《會(huì)議紀(jì)要》第五條中有關(guān)在規(guī)劃區(qū)免征規(guī)費(fèi)的規(guī)定，超越了法定職權(quán)。同時(shí)，該項(xiàng)內(nèi)容無(wú)法律、法規(guī)依據(jù)，且與有效的多個(gè)部委的規(guī)章相抵觸，依法應(yīng)予以撤銷。鹽城市中級(jí)法院判決認(rèn)定吉德仁等四人具有原告主體資格及《會(huì)議紀(jì)要》相關(guān)內(nèi)容為可訴的具體行政行為的認(rèn)定正確，但對(duì)于《會(huì)議紀(jì)要》第五條中有關(guān)在規(guī)劃區(qū)免征規(guī)費(fèi)的規(guī)定的合法性認(rèn)定不當(dāng)，依法也應(yīng)予以撤銷。上訴人有關(guān)確認(rèn)鹽城市政府強(qiáng)行中止城區(qū)交通局對(duì)公交公司違法營(yíng)運(yùn)的查處的行為違法的訴訟請(qǐng)求，因該訴訟請(qǐng)求事涉鹽城市政府與城區(qū)交通局之間的內(nèi)部行政管理，不屬人民法院司法審查范疇，依法不予理涉。上訴人有關(guān)確認(rèn)《會(huì)議紀(jì)要》第一條、第六條的相關(guān)內(nèi)容違法的上訴請(qǐng)求，前者涉及城市公交營(yíng)運(yùn)范圍的界定及行政機(jī)關(guān)管理職能的劃分，不屬人民法院司法審查范疇，且城市公交營(yíng)運(yùn)范圍的界定，并不影響交通部門(mén)對(duì)所管轄道路的管理；后者不具有可撤銷內(nèi)容，且兩者均與上訴人的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)無(wú)關(guān)，均不予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（二）項(xiàng)及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋〉第五十六條第(四)項(xiàng)的規(guī)定，判決：（一）撤銷江蘇省鹽城市中級(jí)人民法院（2002）鹽行初字第052號(hào)行政判決；（二）撤銷鹽城市政府第13號(hào)《專題會(huì)議紀(jì)要》第五條中“城市公交在規(guī)劃區(qū)內(nèi)開(kāi)通的若干線路，要保證正常營(yíng)運(yùn)，繼續(xù)免交有關(guān)交通規(guī)費(fèi)”的決定；（三）駁回上訴人的其他訴訟請(qǐng)求。一、二審案件受理費(fèi)共計(jì)人民幣200元，由上訴人吉德仁等四人與被上訴人鹽城市人民政府各負(fù)擔(dān)100元。
　　[評(píng)析]
　　本案的處理主要涉及以下幾個(gè)問(wèn)題：一、《會(huì)議紀(jì)要》中有關(guān)公交車輛免交規(guī)費(fèi)的規(guī)定是否可訴；二、吉德仁等四人是否具備原告主體資格；三、《會(huì)議紀(jì)要》中有關(guān)公交車輛在規(guī)劃區(qū)內(nèi)免交規(guī)費(fèi)的規(guī)定是否合法。
　　一、關(guān)于《會(huì)議紀(jì)要》中有關(guān)公交車輛免交規(guī)費(fèi)的規(guī)定是否可訴問(wèn)題
　　鹽城市政府認(rèn)為，（1）《會(huì)議紀(jì)要》屬行政機(jī)關(guān)內(nèi)部指導(dǎo)行為，不具有行政強(qiáng)制力。（2）《會(huì)議紀(jì)要》中有關(guān)建設(shè)、交通部門(mén)職能劃分及繼續(xù)免交有關(guān)交通規(guī)費(fèi)的規(guī)定是抽象的，只有鹽城市城區(qū)交通局以此為依據(jù)，作出不予處罰的決定時(shí)，這種抽象的規(guī)定才轉(zhuǎn)化為具體的行政行為。吉德仁等人認(rèn)為，鹽城市政府的《會(huì)議紀(jì)要》是具有強(qiáng)制力的，不能認(rèn)定為行政指導(dǎo)行為，原審判決認(rèn)定《會(huì)議紀(jì)要》是可訴的具體行政行為是正確的。
　　所謂行政指導(dǎo)行為，是指行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政管理的過(guò)程中，所作出的具有咨詢、建議、訓(xùn)導(dǎo)等性質(zhì)的行為，不具有行政強(qiáng)制執(zhí)行力。而該《會(huì)議紀(jì)要》第五條中有關(guān)公交車輛在規(guī)劃區(qū)免交規(guī)費(fèi)的規(guī)定，是明確要求必須執(zhí)行的，因此，認(rèn)為該行為屬行政指導(dǎo)行為無(wú)法律依據(jù)。該項(xiàng)免交規(guī)費(fèi)的規(guī)定，是針對(duì)公交公司這一特定的主體育就特定的事項(xiàng)即公交公司在規(guī)劃區(qū)內(nèi)的開(kāi)通的線路是否要繳納交通規(guī)費(fèi)所作出的一項(xiàng)決定，《會(huì)議紀(jì)要》的上述內(nèi)容實(shí)際上已直接賦予了公交公司在規(guī)劃區(qū)內(nèi)免交交通規(guī)費(fèi)的利益，不應(yīng)認(rèn)定為抽象行政行為。同時(shí)，由于該《會(huì)議紀(jì)要》是一種賦予一方當(dāng)事人權(quán)利的行為，公交公司作為受益人參加了此次會(huì)議，該會(huì)議紀(jì)要已經(jīng)發(fā)生法律效力。雖然該《會(huì)議紀(jì)要》未向利益相對(duì)方直接送達(dá)（行政管理實(shí)踐中也不可能存在送達(dá)的情形），但《會(huì)議紀(jì)要》的相關(guān)內(nèi)容在其后已經(jīng)得到實(shí)際執(zhí)行。城區(qū)交通局也已經(jīng)將無(wú)法對(duì)公交公司進(jìn)行行政管理的原因及《會(huì)議紀(jì)要》的內(nèi)容書(shū)面告知了吉德仁等四人，因此應(yīng)當(dāng)認(rèn)定鹽城市政府在《會(huì)議紀(jì)要》中作出的有關(guān)公交車輛在規(guī)劃區(qū)免征規(guī)費(fèi)的行為是一種具體行政行為，具有可訴性。
　　關(guān)于會(huì)議紀(jì)要的可訴性問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)意見(jiàn)一直不太統(tǒng)一。由于會(huì)議紀(jì)要通常是政府內(nèi)部的決議，它在轉(zhuǎn)化為對(duì)外發(fā)生法律效力的行政行為之前通常并不具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力，也不會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的影響。因此，對(duì)會(huì)議紀(jì)要的可訴性，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待:1、如果會(huì)議紀(jì)要的內(nèi)容是確定的，不需要通過(guò)下級(jí)機(jī)關(guān)的行為就可以直接執(zhí)行，在執(zhí)行會(huì)議紀(jì)要的過(guò)程中，下級(jí)機(jī)關(guān)也未作出書(shū)面的決定，而是告知了會(huì)議紀(jì)要的內(nèi)容并直接將會(huì)議紀(jì)要付諸執(zhí)行，這種情況下，會(huì)議紀(jì)要即由內(nèi)部行為轉(zhuǎn)化為外部的具體行政行為，當(dāng)事人不服應(yīng)當(dāng)以作出會(huì)議紀(jì)要的政府機(jī)關(guān)為被告提起訴訟；2、根據(jù)會(huì)議紀(jì)要的要求，下級(jí)行政機(jī)關(guān)以自己名義作出了書(shū)面的決定并達(dá)達(dá)相對(duì)人，當(dāng)事人不服，應(yīng)當(dāng)以作出書(shū)面決定的下級(jí)行政機(jī)關(guān)為被告提起訴訟。法院在審理時(shí)根據(jù)《行政訴訟法》第五十二條及五十三條的規(guī)定，依據(jù)法律和法規(guī)，參照規(guī)章。對(duì)于會(huì)議紀(jì)要中有關(guān)抽象性的規(guī)定如果經(jīng)審查后是合法的，也可以參照。但如果會(huì)議紀(jì)要是不合法的，下級(jí)機(jī)關(guān)依據(jù)此會(huì)議紀(jì)要作出的行為當(dāng)然也是違法的，且不能免除下級(jí)機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，下級(jí)機(jī)關(guān)也不能以執(zhí)行上級(jí)的會(huì)議紀(jì)要來(lái)抗辯。3、會(huì)議紀(jì)要作出后，下級(jí)機(jī)關(guān)既未作出具體行政行為，也未將會(huì)議紀(jì)要直接送達(dá)當(dāng)事人并予以實(shí)施，會(huì)議紀(jì)要還在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部未對(duì)外發(fā)生法律效力，甚至可能不會(huì)執(zhí)行，在此情況下，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)并未產(chǎn)生任何實(shí)際影響，當(dāng)事人不能起訴。（當(dāng)然在某些特殊情況下，如果行政行為一經(jīng)作出就將必然地、絕對(duì)地對(duì)相對(duì)人造成重大損害，也不能簡(jiǎn)單地等待行政行為作出后、對(duì)相對(duì)人權(quán)利造成已經(jīng)重大損失的情況下才賦予其訴權(quán)，但此僅為特例。）
　　同時(shí)，由于會(huì)議紀(jì)要的特殊性，與內(nèi)容相對(duì)單一的行政決定不同，它所規(guī)定的內(nèi)容十分豐富。《會(huì)議紀(jì)要》中既可能有抽象性的普遍規(guī)定，也可能有對(duì)特定事、特定物的具體處理措施。目前我國(guó)行政訴訟的合法性審查主要針對(duì)具體的行政行為而言，因此，對(duì)于會(huì)議紀(jì)要中的抽象的或者不具有可直接執(zhí)行力的內(nèi)容，甚至是一些號(hào)召性的、原則性的規(guī)定，原則上不應(yīng)當(dāng)予以審查。如本案中有關(guān)職能劃分的規(guī)定本身，不論其是否合法都不在本案的審查范圍。總而言之，會(huì)議紀(jì)要中只有那些直接設(shè)定了一定的權(quán)利和義務(wù)并且實(shí)際得到了直接實(shí)施的規(guī)定才可能具有可訴性。
　　二、關(guān)于吉德仁等四人是否具備本案的原告主體資格問(wèn)題
　　鹽城市政府認(rèn)為，吉德仁等人不具備行政訴訟的主體資格。吉德仁等人與《會(huì)議紀(jì)要》無(wú)法律上的利害關(guān)系，不能以自己的名義直接起訴。公交公司和吉德仁等人之間不存在競(jìng)爭(zhēng)。作為公益性的公交行業(yè)是微利、甚至虧損的行業(yè)，營(yíng)利不是其主要目標(biāo)且服務(wù)對(duì)象也不一致。吉德仁等人認(rèn)為，道路客運(yùn)客觀上存在數(shù)量限制的競(jìng)爭(zhēng)，由于公交車得以免去的各種交通規(guī)費(fèi)占整個(gè)營(yíng)運(yùn)成本的30%，公交公司與吉德仁等人根本不是在同一起跑線上公平競(jìng)爭(zhēng)，吉德仁等人因此具有競(jìng)爭(zhēng)者依法享有的原告資格。
　　由于公交公司的5路、15路公交車與吉德仁等經(jīng)營(yíng)戶經(jīng)營(yíng)的線路存在重疊，其在營(yíng)運(yùn)上的競(jìng)爭(zhēng)是客觀存在的。公交公司營(yíng)運(yùn)中微利或者是虧損并不能否定此種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。因此吉德仁等人作為領(lǐng)取了經(jīng)營(yíng)許可證的業(yè)主，其經(jīng)濟(jì)利益與車輛的營(yíng)運(yùn)效益密切相關(guān)，其認(rèn)為行政行為侵犯其公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，就有權(quán)以原告身份提起訴訟。是否存在不公平競(jìng)爭(zhēng)并不應(yīng)影響其作為原告行使訴權(quán)。
　　將公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)納入行政訴訟的保護(hù)范圍，本是國(guó)際行政訴訟（法審查）制度的常態(tài)。我國(guó)最終確立相對(duì)人可以因公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)被侵害提起行政訴訟的是《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題解釋》第十三條第（一）款的規(guī)定。從某種意義上說(shuō)，這已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的僅對(duì)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的概念，成為我國(guó)行政訴訟發(fā)展的一個(gè)重要標(biāo)志。在審判實(shí)踐中有關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)而引發(fā)的訴訟相對(duì)較少，對(duì)于原告主體資格的確定、合法性審查的程度既沒(méi)有相應(yīng)的理論研究，也缺少具體的案例。在審判實(shí)踐中，原告主體資格的取得在當(dāng)以是否存在“直接競(jìng)爭(zhēng)”為標(biāo)準(zhǔn)，而不宜附加其他條件，以免人為地限制了原告的主體資格。即便經(jīng)審查后發(fā)現(xiàn)未侵犯其“公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)”也只能駁回訴訟請(qǐng)求，而不宜駁回起訴。而判斷競(jìng)爭(zhēng)是否“公平”則又是一個(gè)嶄新的課題。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法則就是自由競(jìng)爭(zhēng)。合法的、正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)是應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺鐣?huì)的鼓勵(lì)和支持的，對(duì)整個(gè)社會(huì)也是有益的。在對(duì)行政行為是否侵犯公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)進(jìn)行審查時(shí)，要注意看行政行為是否打破了原有的平等競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，是否將相對(duì)方致于“直接地、實(shí)質(zhì)性的、決定性的”不公平狀態(tài)。具體的判斷還應(yīng)結(jié)合不同的案情，不能簡(jiǎn)單地作出判斷，也不能片面去追求絕對(duì)地公平競(jìng)爭(zhēng)、絕對(duì)地自由競(jìng)爭(zhēng)。總之，既要考慮歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，也還要顧及今后的發(fā)展趨勢(shì)。
　　三、關(guān)于《會(huì)議紀(jì)要》中有關(guān)公交車輛在規(guī)劃區(qū)內(nèi)免交規(guī)費(fèi)的規(guī)定是否合法問(wèn)題
　　鹽城市政府認(rèn)為，根據(jù)建設(shè)部的有關(guān)規(guī)定，城市公交車營(yíng)運(yùn)的地域范圍為城市規(guī)劃區(qū)，在此范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)免交規(guī)費(fèi)。吉德仁等人認(rèn)為，根據(jù)交通部的有關(guān)規(guī)定，城市公交的營(yíng)運(yùn)范圍“應(yīng)嚴(yán)格界定在城市市區(qū)”而非城市規(guī)劃區(qū)，超出城市市區(qū)營(yíng)運(yùn)的城市公交經(jīng)交通主管部門(mén)批準(zhǔn)也可以從事道路客運(yùn)，但必須接受交通主管部門(mén)的行業(yè)管理，依法經(jīng)營(yíng)，并按規(guī)定繳納有關(guān)規(guī)費(fèi)。
　　這也是案件審理中一個(gè)更為棘手的問(wèn)題。由于歷史原因，我國(guó)現(xiàn)行的交通管理體制存在著雙重管理、兩元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)象，即建設(shè)行政主管部門(mén)管理城市公共交通，而交通行政主管部門(mén)管理道路運(yùn)輸。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代這種矛盾并不明顯，但隨著道路運(yùn)輸市場(chǎng)的向整個(gè)社會(huì)公眾放開(kāi)，城市公交市場(chǎng)也逐步打破壟斷，目前的矛盾逾發(fā)突出。一方面隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市市區(qū)不斷擴(kuò)大、公交車輛營(yíng)運(yùn)的范圍越來(lái)越大，同時(shí)公共汽車的功能也不再局限于市內(nèi)交通，在不少地區(qū)都向鄉(xiāng)村發(fā)展。另一方面，鄉(xiāng)村發(fā)展起來(lái)的“農(nóng)村公交”既想進(jìn)入市區(qū)載客，又可能要過(guò)境市區(qū)（從一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)過(guò)城市市區(qū)到另一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。而分管城市公交的建設(shè)部門(mén)和分管農(nóng)村公交的交通部門(mén)都分別依據(jù)各自的部門(mén)規(guī)章，一個(gè)強(qiáng)調(diào)城市公交可以“城市規(guī)劃區(qū)”，另一個(gè)強(qiáng)調(diào)只能在“城市市區(qū)”。就全國(guó)范圍而言這樣的矛盾帶有一定的普遍性，也引發(fā)了不少行政訴訟案件，而各地的裁判也各異。（河南、安徽、山東均有類似的案例）。本案的裁判實(shí)際上拋開(kāi)了建設(shè)和交通部門(mén)長(zhǎng)期形成的以城市公交營(yíng)運(yùn)的地域范圍來(lái)確定管轄范圍的觀點(diǎn)，而是從行政管理職能配置的角度來(lái)解決存在的矛盾。
　　判決認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)公路法》第八條規(guī)定，國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)主管全國(guó)公路工作。縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作。國(guó)務(wù)院辦公廳國(guó)辦發(fā)[1998]67號(hào)《關(guān)于印發(fā)交通部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》規(guī)定，交通部是公路交通運(yùn)輸行業(yè)的行政主管部門(mén)。因此，各級(jí)交通行政主管部門(mén)作為當(dāng)?shù)毓方煌ㄟ\(yùn)輸行業(yè)的行政主管部門(mén)，有權(quán)依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)、政策，負(fù)責(zé)公路交通運(yùn)輸業(yè)的行業(yè)管理和運(yùn)政管理；維護(hù)公路交通運(yùn)輸行業(yè)的平等競(jìng)爭(zhēng)秩序；負(fù)責(zé)公路路政管理和交通規(guī)費(fèi)的稽征管理。因此，在交通部門(mén)管理的公路上營(yíng)運(yùn)的一切車輛均應(yīng)當(dāng)接受交通部門(mén)依法進(jìn)行的行政管理。隨著城市化進(jìn)程的加快和公眾出行的需要，城市公共交通超出原有的城市市區(qū)，跨行公路進(jìn)行營(yíng)運(yùn)已成為一種客觀現(xiàn)實(shí)。因此，城市公交的營(yíng)運(yùn)范圍與交通部門(mén)管理的范圍并不必然不相容，不能認(rèn)為城市公交營(yíng)運(yùn)范圍內(nèi)的道路就必然排除交通部門(mén)的行政管理，也不能認(rèn)為交通部門(mén)所管理的道路就必然不能成為城市公交的營(yíng)運(yùn)范圍。城市公交營(yíng)運(yùn)范圍的界定，并不影響交通部門(mén)對(duì)所管轄道路的管理。同時(shí)，由于現(xiàn)行的道路被人為地分割為“公路”和“城市道路”，分別由《公路法》和國(guó)務(wù)院《城市道路管理?xiàng)l例》來(lái)調(diào)整和管理，根據(jù)現(xiàn)行的《城市道路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，城市道路由建設(shè)部門(mén)而不是由交通部門(mén)修建、養(yǎng)護(hù)，因此，城市公共汽車僅在《城市道路管理?xiàng)l例》中所確定的由城建部門(mén)修建、養(yǎng)護(hù)的城市道路上營(yíng)運(yùn)的，不受交通部門(mén)的管理。但一旦城市公交駛離城市道路進(jìn)入公路，則應(yīng)當(dāng)依據(jù)公路法及相關(guān)道路運(yùn)輸規(guī)章的規(guī)定辦理相應(yīng)的手續(xù)。是否簡(jiǎn)化手續(xù)由交通部門(mén)綜合情況決定。
　　而交通部、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)家物價(jià)局（91）交工字714號(hào)《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》第九條規(guī)定：“對(duì)下列車輛暫定免征養(yǎng)路費(fèi)：（三）只在由城建部門(mén)修建和養(yǎng)護(hù)管理的市區(qū)道路固定線路上行駛的公共汽車、電車（不包括任何出租車）”；第十條規(guī)定：“對(duì)下列車輛暫定減征養(yǎng)路費(fèi)，但在改變減征條件、超出減征范圍時(shí)，應(yīng)繳納全額養(yǎng)路費(fèi)：（三）第九條第一款第三項(xiàng)規(guī)定的公共電、汽車跨行公路在十公里以內(nèi)的按費(fèi)額的二分之一計(jì)征，跨行公路十公里以上，二十公里以下按二分之一計(jì)征，跨行公路二十公里以上的按全額計(jì)征。而公交公司5路、15路車離開(kāi)市區(qū)進(jìn)入交通部門(mén)管理的331省道行使近十公里，應(yīng)當(dāng)依法繳納養(yǎng)路費(fèi)。根據(jù)國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、財(cái)政部、交通部計(jì)價(jià)管[1998]1104號(hào)《關(guān)于規(guī)范公路客貨運(yùn)附加費(fèi)增加公路建設(shè)資金的通知》的規(guī)定和交通部、財(cái)政部（86）交公路字633號(hào)《公路運(yùn)輸管理費(fèi)征收和使用規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，在公路上營(yíng)運(yùn)的車輛還應(yīng)當(dāng)繳納客貨附加費(fèi)和運(yùn)輸管理費(fèi)。因此，城市公共汽車駛離由建設(shè)部門(mén)修建或養(yǎng)護(hù)的道路，進(jìn)入交通部門(mén)管理的道路時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法繳納養(yǎng)路費(fèi)、及運(yùn)輸管理費(fèi)。交通部門(mén)擁有征收上述費(fèi)用和經(jīng)法定程序免征費(fèi)用的法定職權(quán)，其他任何行政機(jī)關(guān)均無(wú)征收或者免征的職權(quán)，無(wú)權(quán)決定應(yīng)交納規(guī)費(fèi)的單位免交規(guī)費(fèi)。
　　[思考]
　　本案的終審判決從法律上給類似的爭(zhēng)執(zhí)劃上了句號(hào)，但它也從一個(gè)側(cè)面反映了司法權(quán)在行政權(quán)力配置過(guò)程中的作用。在行政審判實(shí)踐中類似的職能沖突問(wèn)題發(fā)生在不少管理領(lǐng)域，如礦產(chǎn)部門(mén)與水利部門(mén)對(duì)地下水的管理、林業(yè)部門(mén)與水利部門(mén)對(duì)河道內(nèi)林木的管理、工商部門(mén)與物價(jià)部門(mén)對(duì)價(jià)格違法的管理等等。此類案件中，法院的裁判雖然只是針對(duì)個(gè)案而言、但生效裁判的效力將直接影響到整個(gè)行政管理領(lǐng)域。因此，此類案件的審理應(yīng)當(dāng)更多地依據(jù)法律、行政法規(guī)，較少地考慮各職能部門(mén)自行頒發(fā)的規(guī)章甚至是文件。在審理中還要注意處理好特別規(guī)定與普通規(guī)定、行業(yè)管理與職能管理等多方面因素。裁判時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意只針對(duì)具體的訴訟請(qǐng)求作出，注意司法自限，不宜過(guò)多地介入到行政機(jī)關(guān)的職能劃分。
　　本案的審理也提醒我們，案件中所凸顯出的交通部門(mén)與建設(shè)部門(mén)的職能分工問(wèn)題并沒(méi)有完全解決。目前仍然存在部門(mén)之間、城鄉(xiāng)之間分割客運(yùn)市場(chǎng)的問(wèn)題，此種管理體制顯然已經(jīng)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民群眾出行的需要，應(yīng)當(dāng)盡快按照“統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、效能”的原則，通過(guò)制定法律、法規(guī)的方式由一個(gè)部門(mén)來(lái)統(tǒng)一管理整個(gè)道路運(yùn)輸待業(yè)。即便在目前兩個(gè)職能分別管理的情況下，建設(shè)部門(mén)和交通部門(mén)也應(yīng)加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，盡可能簡(jiǎn)化手續(xù)、減輕經(jīng)營(yíng)主體的負(fù)擔(dān)。
　　本案也說(shuō)明，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，城市公交作為壟斷行業(yè)也必須盡快引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。作為社會(huì)公營(yíng)事業(yè)，也應(yīng)積極通過(guò)降低成本、減員增效，提高競(jìng)爭(zhēng)能力，為社會(huì)提高優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。政府機(jī)關(guān)在對(duì)公營(yíng)事業(yè)進(jìn)行必要的扶持和幫助時(shí)，也應(yīng)盡量減少行政手段而更多地采用法律的、市場(chǎng)的手段來(lái)解決矛盾。

文章出處：江蘇省高級(jí)人民法院行政庭
文章作者：耿寶建