[案情]

原告康貽俊，男，1938年10月18日生，漢族，農民，如東縣人，住如東縣袁莊鎮戴莊村七組。

被告如東縣袁莊鎮人民政府，所在地如東縣袁莊鎮。

法定代表人江華，鎮長。

原告康貽俊于2005年1月31日向被告如東縣袁莊鎮人民政府提出要求依法公示2002、2003、2004年的水費決算方案的申請，被告對原告的申請未作答復。

原告康貽俊訴稱，原告系被告所屬戴莊村村民，被告作為一級人民政府暗箱操作，拒不按上級文件規定公示經審核的水費決算方案，嚴重剝奪了原告及其他村民的知情權。近年來，原告多次上訪有關部門，督促被告公示經審核的水費決算方案，但未果。2005年1月30日，原告依法向被告提出要求公示水費決算方案的申請，但被告并未依法公示。請求法院判決責令被告實施公示2002、2003、2004年水費決算方案的具體行政行為。

被告如東縣袁莊鎮人民政府辯稱：康貽俊沒有行政訴訟原告的主體資格。水費方案的公示，不屬于法律規定的行政訴訟范圍，水費方案的公示也不直接涉及原告的實體權利，原告至2001年以來未交納過水費。原告要求公示2002、2003年水費也超過兩年的訴訟時效，被告沒有公示水費方案的法定義務，管理和收取水費是各鎮農機管理服務站的職責，不是被告的法定職責。原告所訴不是事實，歷年來，袁莊鎮農機管理服務站每年都將經過嚴格審批的水費方案在各灌區進行公示，按規定收取和使用。請求法院駁回原告的訴訟請求。

一審法院根據有效證據及當事人質證意見，認定以下事實，原告康貽俊為被告袁莊鎮人民政府所屬戴莊村村民，原為在該鎮15車口西灌區放水員，因與該車口電工徐某某發生矛盾，原告停止了放水員的工作，并因勞動報酬發生糾紛，原告以信訪的形式申請被告調查處理，被告即指派袁莊鎮法律服務所進行調處，袁莊鎮法律服務所在調查糾紛事實后，拿出給付原告放水工資的意見，原告認為工資太少而拒絕領取工資，調解意見未能落實。2002年6月8日，如東縣人民政府辦公室對各鎮人民政府下發東政辦發（2002）第78號文件，該文件在關于加強農村機電排灌管理的意見中第3條第三項里規定：“經縣審核同意的水費方案，各鎮必須在各灌區公示。”2002、2003、2004年原告所在的袁莊鎮15車口的農灌水費標準在村務公開欄中進行了公示。

[審判]

一審法院認為，原告康貽俊為被告如東縣袁莊鎮人民政府所屬村的村民，其為交納農灌水費的義務主體，是否公示水費，影響原告對水費管理使用的知情權，被告認為水費方案是否公示不侵犯原告實體權利的理由不能成立，康貽俊具有本案行政訴訟的原告主體資格。如東縣人民政府辦公室向被告下發的東政辦發（2002）第78號文件，縣政府辦公室是縣級人民政府的辦公機構，其下發的文件系縣級人民政府作出的規范性文件。該文件對被告具有拘束力，該文件在第3條第三項中規定：“經縣審核的水費方案，各鎮必須在各灌區公示。”因此，公示水費是被告的法定義務，因此，如東縣袁莊鎮人民政府是本案適格的被告。袁莊鎮農機管理服務站是被告下設的獨立的事業法人，具體負責轄區內農灌水費的收取、使用和管理工作，于2002、2003、2004年在原告所在的村村務公開欄中公布了15車口的水費標準，被告已履行了公示農灌水費的法定職責。原告所訴與事實不符，其要求被告履行公示2002、2003、2004水費決算方案法定職責的主張，本院不予支持。因此，根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（一）項的規定，判決駁回原告康貽俊要求被告如東縣袁莊鎮人民政府公示2002、2003、2004年水費決算方案的訴訟請求。

[評析]

該案在訴訟程序和實體處理方面有下列問題值得探討。

一、康貽俊的原告主體資格是否適格，人民法院能否作為行政案件受理。

根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二條的規定“公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政認為侵犯其合法權益，有權依本法向人民法院提起行政訴訟”。具體行政行為包括作為和不作為。侵犯合法權益，一般的案件是侵犯人身權和財產權，公民訴政府不作為，認為侵犯知情權的案件，在司法實踐中并不多見，因此，該案在實踐中就存在兩種不同的觀點。一種觀點認為，該案康貽俊不具有原告主體資格，原告的實體權益沒有受到侵害，人民法院不應受理，已受理的，人民法院應裁定駁回起訴。其理由：知情權并不是公民的人身權，也不是公民的財產權，在現行的民法理論中找不到對公民知情權的保護。因此，康貽俊要求保護知情權，不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第二條的規定，人民法院應裁定駁回起訴。另一種觀點認為，知情權是公民的人身權利，康貽俊具有原告主體資格，人民法院應當受理。其理由：知情權系公民的人身權利，現行行政法理論要求行政管理應當以人為本，充分保護行政管理相對人的合法權益，應當逐步擴大人民法院行政案件受案范圍，加強司法權對行政權的監督，知情權案件的受理符合這一趨勢的要求，該案應當受理，筆者也是同意這一觀點。

二、如東縣袁莊鎮人民政府是否是適格的被告。

一種觀點認為，應列如東縣袁莊鎮農機管理服務站為被告。持這種觀點的人認為，袁莊鎮農機管理服務站是農村灌溉水費的收取、支出、管理的主體，是獨立的事業法人，系法律、法規授權的組織，應當列如東縣袁莊鎮農機管理服務站為被告。還有一種觀點認為，列如東縣袁莊鎮人民政府為被告。其理由：袁莊鎮農機管理服務站是事業法人，沒有行政管理職權，其上級機關的鎮人民政府才是適格的被告。本案中，原告康貽俊向袁莊鎮人民政府申請要求公示2002、2003、2004年水費決算方案，原告起訴要求袁莊鎮人民政府履行公示水費的法定職責，因此，應列袁莊鎮人民政府為被告，筆者也是同意這一觀點。

三、公示水費方案是否是鎮人民政府的法定職責。

一種觀點認為，公示水費不是鎮人民政府的法定職責。其理由：水費的收取、支出是平等主體之間的買賣行為，村民交納水費，農機管理服務站提供農灌水服務，這是一種買賣合同，不是鎮政府的法定職責。還有一種觀點認為，是鎮人民政府的法定職責。其理由：上一級人民政府規定下一級人民政府應履行的職責是法定職責。該案中，如東縣人民政府的東政辦發（2002）78號文件規定“經縣審核同意的水費方案，各鎮必須在各灌區公示”。因此，水費方案是如東縣人民政府規定袁莊鎮人民政府的法定職責，筆者也是同意這一觀點。