【裁判要旨】正在進(jìn)行的違法建設(shè)不屬于相對(duì)人的合法財(cái)產(chǎn)，行政機(jī)關(guān)的拆除行為雖因違反法定程序違法，但不承擔(dān)賠償責(zé)任。

【基本案情】王某甲、王某乙系同組村民，雙方于2019年9月16日簽訂建房協(xié)議，約定王某甲將原已經(jīng)被征用的宅基地出售給王某乙建房，產(chǎn)權(quán)歸兩人共有。協(xié)議簽訂后，王某乙開(kāi)始建設(shè)涉案房屋，未辦理規(guī)劃、建設(shè)手續(xù)。建設(shè)初期，某鎮(zhèn)政府及當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)即多次制止，要求王某甲、王某乙停止建設(shè)，自行拆除。王某甲、王某乙未聽(tīng)勸阻，在夜間突擊施工，將房屋建成。2019年11月15日上午，當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)經(jīng)研究后組織拆除了涉案的房屋。王某甲、王某乙不服，提起訴訟，要求確認(rèn)拆除行為違法并賠償損失。

【裁判結(jié)果】淮安市清江浦區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，居委會(huì)是受鎮(zhèn)政府的委托實(shí)施拆除行為，鎮(zhèn)政府為強(qiáng)制拆除涉案房屋的主體，相關(guān)法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)由鎮(zhèn)政府承擔(dān)。王某甲、王某乙無(wú)視被告及第三人的監(jiān)管和阻止，繼續(xù)實(shí)施違法建設(shè)行為，應(yīng)當(dāng)以正在進(jìn)行的違法建設(shè)行為視之。對(duì)該違法建設(shè)行為采取強(qiáng)制措施時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條的規(guī)定履行相應(yīng)程序。被告鎮(zhèn)政府拆除違反法定程序，確認(rèn)違法。但由于涉案房屋系違法建設(shè)，且王某甲、王某乙在被告反復(fù)制止，并要求立即停止建設(shè)，限期自行拆除的情況下，拒不聽(tīng)從、執(zhí)意搭建而成。即使存在損失，亦應(yīng)當(dāng)由其自負(fù)，判決駁回了王某甲、王某乙要求賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求。

【案件評(píng)析】

本案主要涉及以下三個(gè)方面的問(wèn)題：

一、關(guān)于強(qiáng)制拆除二原告房屋的主體認(rèn)定問(wèn)題。

本案中，被告鎮(zhèn)政府辯稱涉案房屋由第三人居委會(huì)拆除，鎮(zhèn)政府僅是做好外圍配合工作，第三人亦自認(rèn)涉案房屋由其拆除，且否認(rèn)受鎮(zhèn)政府委托和安排。但本院結(jié)合在案證據(jù)和相關(guān)法律規(guī)定，依法認(rèn)定被告鎮(zhèn)政府為涉案房屋的拆除主體。理由如下：第一，在涉案房屋建設(shè)初期，被告鎮(zhèn)政府已經(jīng)組織拆除，并分別向二原告發(fā)出《責(zé)令停止建設(shè)通知書(shū)》，責(zé)令二原告立即停止建設(shè)，并限期自行拆除，否則將組織強(qiáng)制拆除。可見(jiàn)，針對(duì)二原告建設(shè)案涉房屋，被告已經(jīng)啟動(dòng)了相關(guān)處理程序。第二，涉案房屋在建設(shè)過(guò)程中，被告再次于2019年10月2日、10月8日兩次組織人員對(duì)案涉房屋進(jìn)行了強(qiáng)制拆除，后因二原告及親屬的阻止而被迫停止。根據(jù)被告提供的《關(guān)于王某甲等人信訪事項(xiàng)的情況匯報(bào)》和第三人居委會(huì)提供的會(huì)議記錄可以證明，在2019年10月中下旬，被告將拆違責(zé)任再次壓實(shí)到某居委會(huì)，要求居委會(huì)拆除到位。因此，居委會(huì)拆除二原告房屋，顯然受到了被告的安排和要求。第三人作為居民自治組織，其不具有強(qiáng)制拆除案涉房屋的職責(zé)。故本院依法認(rèn)定被告某鎮(zhèn)政府為強(qiáng)制拆除二原告房屋的主體，第三人居委會(huì)系受被告的委托實(shí)施拆除行為，相關(guān)法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)由鎮(zhèn)政府承擔(dān)。

二、司法機(jī)關(guān)是否可以直接認(rèn)定違建的問(wèn)題。

《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款規(guī)定，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。二原告沒(méi)有取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等建房手續(xù)，擅自建房，顯然屬于違法建設(shè)。房屋已經(jīng)被拆除，可以在裁判文書(shū)中直接予以認(rèn)定。

三、拆除行為是否合法問(wèn)題。

《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》和《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》分別對(duì)違法建筑物、構(gòu)筑物實(shí)施強(qiáng)制拆除的程序作出了規(guī)定。兩者相比較而言，行政強(qiáng)制法是程序法和一般法，城鄉(xiāng)規(guī)劃法是實(shí)體法和特別法。

《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》對(duì)違法建筑的拆除規(guī)定了非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦颍葱姓C(jī)關(guān)應(yīng)履行催告、聽(tīng)取陳述申辯、作出強(qiáng)拆決定等程序，實(shí)施強(qiáng)制拆除前，還要進(jìn)行公告，并等待相對(duì)人復(fù)議、訴訟期限屆滿后方可實(shí)施。《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門(mén)采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。從“責(zé)令停止建設(shè)”的規(guī)定內(nèi)容看，該條針對(duì)的主要是正在進(jìn)行中的違法建設(shè)行為。作為即時(shí)強(qiáng)制的強(qiáng)制拆除，與作為行政強(qiáng)制執(zhí)行的強(qiáng)制拆除有著明顯不同。一般而言，針對(duì)正在進(jìn)行的違法建設(shè)所采取的強(qiáng)制拆除，多為行政強(qiáng)制措施，對(duì)已經(jīng)完成的違法建設(shè)采取的強(qiáng)制拆除，則屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行。因此，根據(jù)特別法優(yōu)于普通法的法律適用原則，在建建筑物的處理應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條的規(guī)定，對(duì)不聽(tīng)制止而繼續(xù)建設(shè)的行為要進(jìn)行及時(shí)處理，采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)或者強(qiáng)制拆除等即時(shí)措施，不受《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行程序的限制。

正在進(jìn)行的違法建設(shè)應(yīng)當(dāng)適用城鄉(xiāng)規(guī)劃法的特別程序予以查處，而違法建設(shè)是否正在進(jìn)行，是行政機(jī)關(guān)直接適用《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施強(qiáng)制拆除及時(shí)性、必要性的重要標(biāo)準(zhǔn)。在建建筑，一般是指，尚未完工、還不具備居住、使用功能的建筑物、構(gòu)筑物。實(shí)踐中，有的建筑物、構(gòu)筑物成本較低、面積較小、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，數(shù)日甚至數(shù)小時(shí)即可完成，此類建設(shè)行為隱蔽性強(qiáng)，周期短，往往未被發(fā)現(xiàn)即已竣工。此時(shí)，如果仍然拘泥于違法建設(shè)“正在建設(shè)”的一般標(biāo)準(zhǔn)，則可能導(dǎo)致對(duì)此類行為的縱容。因此，行政機(jī)關(guān)在行為人實(shí)施違法建設(shè)前，已經(jīng)通過(guò)適當(dāng)方式提示告知，但行為人拒不聽(tīng)從、堅(jiān)持完成建設(shè)的，或者行政機(jī)關(guān)在合理時(shí)間內(nèi)即發(fā)現(xiàn)了行為人已實(shí)施完畢的違法建設(shè)行為，均應(yīng)當(dāng)視為正在進(jìn)行的違法建設(shè)。

本案中，二原告建設(shè)之初，即遭人舉報(bào)，二原告無(wú)視被告及第三人的監(jiān)管和阻止，繼續(xù)實(shí)施違法建設(shè)行為，應(yīng)當(dāng)以正在進(jìn)行的違法建設(shè)行為視之。對(duì)該違法建設(shè)行為采取強(qiáng)制措施時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條的規(guī)定履行相應(yīng)程序，即由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)作出限期拆除的決定，如果當(dāng)事人逾期不拆除的，由縣級(jí)以上人民政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)直接對(duì)當(dāng)事人的違法建筑實(shí)施強(qiáng)制拆除。而被告某鎮(zhèn)政府未接受區(qū)政府的責(zé)成，直接對(duì)涉案的建筑進(jìn)行拆除，違反法定程序。被告的強(qiáng)制拆除行為已經(jīng)實(shí)施完畢，不具有可撤銷性，且無(wú)撤銷的必要，故依法確認(rèn)該強(qiáng)制拆除行為違法。

四、關(guān)于二原告的損失如何賠償?shù)膯?wèn)題。

《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第二條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益，造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。本案中，雖然被告某鎮(zhèn)政府組織拆除二原告房屋的行為構(gòu)成違法，但由于涉案房屋系二原告未經(jīng)相關(guān)職權(quán)部門(mén)批準(zhǔn)的違法建設(shè)，并非其合法財(cái)產(chǎn)，因此涉案房屋被拆除造成的損失不屬于《國(guó)家賠償法》規(guī)定的賠償范圍。且涉案房屋是在被告反復(fù)制止，并要求立即停止建設(shè)，限期自行拆除的情況下，拒不聽(tīng)從，短期內(nèi)執(zhí)意搭建而成。即使存在損失，亦應(yīng)當(dāng)由王某甲、王某乙自負(fù)。故對(duì)二原告要求賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求，本院不予支持。

【典型意義】隨著淮安經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，房屋征收、協(xié)議搬遷等拆遷工作快速推進(jìn)，拆遷政策充分保障了被拆遷人的利益。在此情形下，少數(shù)人為了將來(lái)能獲取不正當(dāng)?shù)睦妫宦?tīng)勸阻和監(jiān)管，擅自搭建，此類糾紛近年來(lái)呈上升趨勢(shì)。違法建筑具有造價(jià)低、搭建容易、拆除困難等突出特點(diǎn)，違法建設(shè)一直是城鎮(zhèn)治理中所面臨的痼疾，如不及時(shí)處理容易造成迅速蔓延的趨勢(shì)，且存在重大安全隱患。

對(duì)于不聽(tīng)勸阻和監(jiān)管，執(zhí)意搭建，短期內(nèi)完工的違法建設(shè)，應(yīng)認(rèn)定為“正在進(jìn)行”的違法建設(shè)。即使行政機(jī)關(guān)因違反法定程序被確認(rèn)違法，也不需要承擔(dān)賠償責(zé)任。人民法院通過(guò)本案裁判，既明確了當(dāng)?shù)卣谠擃惒疬`糾紛中應(yīng)當(dāng)遵循的法定程序，也樹(shù)立了的良善的裁判導(dǎo)向，對(duì)于此類糾紛的定分止?fàn)幤鸬搅酥匾闹敢饔谩?/p>