【案情】

王甲夫婦共同建設了房屋一處， 2010年，王甲夫婦與王乙簽訂房屋買賣協議，將該房屋轉讓給王乙，但未過戶。2015年，涉案房屋被法院依法查封，次年，法院依法扣留該房屋征收補償款55萬元。2017年3月，金某因民間借貸糾紛向法院起訴并申請保全，涉案房屋被再次查封，金某勝訴后向法院申請強制執行，2018年，法院再次扣留王甲房屋征收補償款20萬余元。2017年6月，王乙向法院提起訴訟，要求王甲繼續履行涉案房屋買賣協議，同年12月6日，法院判決王甲向王乙交付涉案房屋。2018年至2019年，因對法院作出的執行行為不服，王乙向兩級法院多次提起訴訟，法院最終確認其對涉案房屋不享有所有權。2018年6月，涉案房屋被納入征收范圍，2020年6月，區住建局與王乙就該房屋簽訂了征收補償安置協議，并拆除該房屋，但拆遷補償尚未支付給王乙。

金某認為區住建局的上述行為，導致其無法通過強制執行實現其債權，故向法院提起行政訴訟。

【裁判】

法院經審理認為：2017年，涉案房屋已被查封，后經法院確認，金某對王甲享有債權，區住建局與王乙簽訂征收協議，將直接影響金某上述債權的實現，金某與本案具有直接利害關系，有權提起本案訴訟。 其次，征收人在實施征收過程中，一般應根據產權情況，將房屋所有權人列為被征收人。區住建局在明知王乙并非涉案房屋所有權人及房屋已被查封的情形下，仍與王乙簽訂征收協議，顯屬不當，該協議應屬無效。最后，行政賠償的范圍限于因行政行為本身對受害人造成的人身、財產損害產生的直接損失。金某所主張的損失不屬于上述范疇，且其損害后續可通過執行程序主張，故其要求賠償，法院不予支持。

最終，法院判決確認涉案拆遷安置協議無效，要求區住建局采取補救措施，履行涉案房屋征收補償安置職責。區住建局不服，提起上訴，二審法院裁定駁回上訴，維持原判。

【評析】

本案系拆遷補償安置協議損害了債權人利益引發的行政訴訟糾紛，其主要爭議焦點是債權人金某是否具備提起本案行政訴訟的原告主體資格問題。對于該問題，存在兩種觀點：

觀點一：金某既非涉案征收補償協議的相對人，也不屬于涉案房屋的利害關系人，其不具備原告主體資格，無權提起本案行政訴訟。

觀點二：區住建局與王乙簽訂涉案協議前，金某已申請保全涉案房屋，屬于區住建局應予以保護或者考慮的情形，且按照現行政策，涉案征收補償協議改變了征收補償安置利益的權屬，后續產權調換房屋將登記于王乙名下，金某將無法通過強制執行實現其債權，故金某對與涉案征收補償協議具有直接利害關系，有權提起本案訴訟。

對此，筆者同意第二種觀點。 一般而言，債權人以行政機關對債務人作所的行政行為損害其實現債權為由提起行政訴訟的，人民法院應當告知其就民事爭議提起民事訴訟，但《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》對其例外情形也予以明確，即行政機關作出行政行為時依法應予以保護或者應予考慮的除外。該規定實質上有限地承認了債權人享有原告主體資格。但值得注意的是，對“應予保護或考慮”情形的判斷，必須以直接因果關系為判斷標準，不得無限擴展。一方面，因金某提起的民間借貸訴訟，法院于2017年查封涉案房屋，并向區住建局送達了協助執行通知書，區住建局對該狀況應當明知，區住建局與非房屋所有權人簽訂征收補償協議，于法無據。另一方面，王乙選擇產權調換作為補償安置方式，按照現行政策，涉案安置房后續將登記在王乙名下，即該行為將改變征收補償安置利益的權屬，而該利益可能系金某債權實現的重要路徑甚至是唯一路徑，區住建局應當預見，其對該利益的處置會對金某債權實現產生直接的不利影響。區住建局在與王乙簽訂征收補償協議時，應對上述事實負有全面審查義務，審慎、善意的確定拆遷安置補償協議的主體。綜合考慮上述情形，金某與涉案征收補償協議具有直接利害關系，其系本案適格原告。

因經濟發展和城市建設的需要，征收、征用等現象愈來愈多，與之相關的矛盾也更加頻繁，為保障利害關系人的合法權益，行政主體在履行相關職責時，應對房屋權屬及權利瑕疵等予以慎重核實、全面審查，避免產權主體與協議主體分裂甚至是錯位等情形的發生，以期進一步提升行政主體的權威性和公信力。