近兩年，“拍黃瓜案”“芹菜案”“巴黎貝甜案”等事件受到網友熱議，這背后均折射出行政機關執法能力特別是減輕處罰能力的不足。《行政處罰法》規定行政處罰遵循過罰相當原則，但在法定的量罰幅度與違法行為的現實情況無法相互適應時，如何恰當適用減輕處罰，一直是行政執法的痛點和難點。《行政訴訟法》第七十條和第七十七條也規定，行政處罰“明顯不當”的，法院可以判決撤銷或者變更。如何實現“過”“罰”相當，成為擺在行政執法人員和法院審判人員面前的現實問題。本文結合部分法院生效的行政判決文書，分析當前適用行政減輕處罰制度存在問題并分析原因，試圖重新構建規范化的行政減輕處罰制度。

一、現狀檢視：行政減輕處罰制度的適用困境分析

（一）減輕處罰標準把握不準。

1.法定減輕處罰情節判斷不準。《行政處罰法》第三十二條明確列舉了四種減輕處罰情節，其中第一項、第四項以及兜底條款在適用時容易產生分歧。如“主動”消除或者減輕危害后果是否需要違法行為人“主客觀”相統一，配合查處有立功表現中如何判斷構成“立功”，兜底條款中減輕處罰情節是否包含“規范性文件”規定等。

2.減輕處罰與從輕處罰難以區分。目前《行政處罰法》規定適用從輕、減輕處罰的情節一致，當違法行為人具有某一情節時，應當適用從輕處罰還是減輕處罰通常難以準確界定。如在（2018）京01行終763號案件中，違法行為人銷售過期瓜子一袋、貨值金額12.8元，市場監管部門從輕處罰給予罰款5萬，二審法院判決減輕處罰為罰款1萬。

3.酌定減輕處罰情節難以認定。諸如“受新冠肺炎疫情影響”“生活經濟困難”“扶持民營經濟發展”以及“違法行為人主觀過失”“受害人有過錯”等主客觀情節，在行政執法實踐中被大量適用于從輕減輕處罰，但由于沒有明確法律規定，各方對此適用不一。

（二）減輕處罰幅度把握不準。

1.減輕處罰幅度難以量化。在違法行為人具有減輕處罰情節時，按照何種標準給予何種幅度的減輕處罰，難以用數字具體量化，且受執法者的主觀判斷影響較大。如在（2020）豫13行終185號中，違法行為人銷售農藥殘留超標韭菜11斤銷售額14.19元，縣市場監督管理局減輕處罰款3萬元，二審法院則認為處罰裁量仍顯過重，直接判決變更為罰款1萬元。

2.可否減輕罰種存在爭議。近年來實務和學界對在并罰情形下的減輕處罰適用出現了較大分歧，爭議焦點在于減輕處罰能否減少處罰種類，以《食品安全法》為例，減輕處罰后，“并可以沒收”和“并處”后的情節能否直接免除[1]，或者是否可以擇一適用。

二、成因反思：行政減輕處罰制度適用偏差的原因分析

（一）上位法規定較為籠統。

行政減輕處罰制度的上位法規定較少，雖然《行政處罰法》第三十二條規定了行政機關應當適用減輕處罰的四種情形并設置了兜底條款，但是一方面，減輕處罰與從輕處罰的法定情形存在混同；另一方面，關于減輕處罰情節的規定較為原則，比如消除危害后果、減輕危害后果、立功表現等等，均未再作詳細規定。至于行政減輕處罰的幅度、下限等效果裁量，均缺乏明確規定。并且，行政機關可否在法定減輕情節之外適用酌定減輕處罰無明確規定，導致執法人員面臨著適用酌定減輕處罰卻無明確法律依據的尷尬局面。

（二）各地規定存在沖突。

為規范行政處罰自由裁量權的行使，各地區、各部門都積極制定并出臺地方性法規、政府規章以及規范性文件等，對適用行政減輕處罰裁量基準[2]進行規范。但是由于各地情況不一、各領域執法差異，并且缺乏統一性、普遍性，相關法律、規定之間存在不同甚至與上位法存在沖突。以長三角地區市場監管領域行政處罰規定為例，《長三角地區市場監督領域輕微違法行為不予處罰和從輕減輕處罰規定》突破《行政處罰法》規定，明確生活確有困難、積極配合調查并提供證據等情形，可以從輕減輕處罰。而上海雖也對從輕減輕處罰情形作出規定，但又有不同，如針對“生活確有困難”“次要輔助作用”“積極配合調查”等情節僅規定可以從輕處罰，未納入可以減輕處罰情形。

（三）執法面臨追責風險。

行政機關適用減輕處罰特別是酌定減輕處罰，屬于正當行使自由裁量權還是濫用職權沒有明確標準，行政機關與檢察機關、監察機關、法院等部門之間的理解也存在偏差，稍有不慎行政機關在行政訴訟中可能面臨敗訴風險，相關執法人員也可能受到行政處分或刑事追責。如在（2019）閩08刑初32號刑事案件中，法院認為被告人市質量技術監督局局長陳某某將“政府部門建議對該公司免于行政處罰、該公司產品抽樣檢測合格、事后取得工業產品生產許可證”等從輕處罰情節認定為減輕處罰情節，造成國家經濟損失1233余萬元，認定陳某某犯濫用職權罪并判處有期徒刑四年。為避免追責風險，大量現實案例都“勸退”執法人員適用減輕處罰。

三、重構方案：行政減輕處罰制度規范化的路徑探索

（一）細化減輕處罰情節

1.法定減輕處罰情節之細化。“主動消除或者減輕違法行為危害后果”，應當針對類似于刑法上的結果犯而言，對于能夠通過數值量化的情形，應當確定一定的比例作為減輕處罰的基準。如銷售超過保質期的食品貨值1萬元，對于召回超期食品貨值超過7千元的可以減輕處罰。對于無法通過數值量化的，應當通過定性的方式作為減輕處罰基準。如毆打他人的違法行為，可以通過主動支付醫療費、取得被害人諒解等情節具體判斷。

同時，引入“經濟困難”情節。“經濟困難”已然成為違法行為人請求從輕減輕處罰的主要理由之一，行政執法人員在執法實踐中也不同程度的將該因素納入考量。認定“經濟困難”的標準，應當結合當地人均收入水平、當地生活成本以及違法行為人家庭收入、扣除合理開支等，同時也應當考慮經濟發展環境、社會政策導向等因素。

2.酌定減輕處罰之創設。《行政處罰法》并未明確行政機關具有酌定減輕處罰的權利，倘若法律法規、相關裁量基準規定的處罰幅度無法與具體的事實要件相適應時，行政機關也應當勇于突破幅度，進行減輕甚至不予處罰。[3]目前，各地各部門發布的大量規范性文件對應當或者可以適用減輕處罰的情形都進行了明確列舉，其中部分情形并非法定減輕處罰情節，若不賦予行政機關酌定減輕處罰權，不僅相關文件的效力有待商榷，也會造成執法適用依據的混亂。

（二）規范減輕處罰幅度

1.幅度減輕處罰。目前《行政處罰法》并未對減輕處罰的幅度設置標準及下限。參照我國《刑法修正案（八）》第五條規定，

行政處罰規定多個量罰幅度的，減輕處罰原則上應當在下一個量罰幅度[4]內進行裁量。如生產超過保質期的食品貨值超過一萬但具有減輕處罰情節的，應當按照下一個處罰幅度“貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款”。同時，應當對行政減輕處罰設定下限，財產罰最高可以減少法定最低起罰點的70%，即罰款額不能低于法定起罰點的30%。

2.種類減輕處罰。種類減輕處罰又可以分為減少處罰種類和減輕處罰性質。對于法律規定并罰情形，筆者認為應當區分絕對并罰（并處）還是相對并罰（并可以處），前者法律并非賦予行政機關自由裁量的空間，如需減輕罰種應當慎重，而后者本沒有強制性，當然可以減輕罰種。此外，對于法律只規定一種罰種時，是否可以減輕適用較輕的罰種？筆者認為應當慎用，因如直接減輕罰種既突破了立法規定，又難以進行規制，容易造成裁量權的濫用。

（三）完善減輕處罰程序

1.聽證、集體討論、法制審核程序。對于違法行為人是否具有減輕行政處罰的情形，以及減輕處罰幅度是否符合過罰相當原則，屬于“情節復雜”“案件情況疑難復雜”情形，應當由行政機關負責人集體討論并經法制審核后決定是否適用減輕處罰。行政減輕處罰需要對案件事實進行全面、客觀的調查，特別是對當事人是否具有“主動供述違法行為”“配合查處有立功表現”等法定減輕處罰情節以及酌定減輕處罰情節，應當通過聽證程序進行認定和把握。

2.備案程序。目前法律并無對行政處罰決定備案制度的規定，作為一種行政執法監督方式，在各地的法規規章等立法及規范性文件中常有涉及，但多是規定重大行政處罰決定的備案，缺乏對行政減輕處罰決定備案的規定。將減輕行政處罰決定納入備案審查范圍，接受上級執法部門及本級司法行政部門的監督，既充分發揮行政機關內部監督優勢，又充分保護行政相對人的合法權益。

（四）推行盡職免責制度

針對實踐中行政執法人員不敢、不愿適用減輕處罰的問題，通過對減輕處罰免于追責，有助于阻卻相關的追責風險，促使行政機關及其執法人員大膽探索減輕行政處罰的適用邊界，更好實現行政處罰的目的。[5]《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》明確，在全面落實行政執法責任制和問責制的同時，“加快完善各監管執法領域盡職免責辦法，明確履職標準和評判界限……符合條件的要予以免責”。各地、各部門也在積極探索，紛紛出臺相關文件，積極化解行政執法人員后顧之憂，調動和保護執法人員干事創業的積極性、主動性、創造性。

[1]龐維俊、劉治遠、趙國偉《淺議行政處罰中減輕處罰的適用規則——以并罰情形為探討焦點》，載《法制與社會》2016年第3（中）期。

[2]所謂裁量基準，是指行政機關在法律規定的裁量空間內，依據立法者意圖以及比例原則等的要求并結合執法經驗多額總結，按照裁量涉及的各種不同事實情節，將法律規范預先規定的裁量范圍加以細化，并涉以相對固定的具體判斷標準。參見周佑勇《裁量基準的正當性問題研究》，載《中國法學》，2007年第6期。

[3]陳嘉琪、黃愛武《行政機關如何而是用從輕減輕處罰規定——以方林富案為例》，載《海峽法學》2019年3月第1期（總第79期）。

[4]針對“下一個量刑幅度”如何理解，有學者參考刑法學界提出的方案，認為構建行政法上的幅度減輕處罰裁量基準，應當以“罪名式量罰”作為基本規則，以“體系式量罰”作為補充規則。參見譚冰霖《論行政法上的減輕處罰裁量基準》，載《法學評論》2016年第5期。

[5]參見李晴《論酌定減輕行政處罰——畸重處罰調整方案探尋》，載《中國法律評論》。